“甲供材”引发的法律争议解析

“甲供材料”，工程领域通称“甲供材”，是指在施工过程中，由发包人采购并按照施工进度计划的安排，向承包人供应的材料，在双方结算时，该部分材料费用在结算总价中予以扣除。根据《2013年版清单计价规范》第3. 2. 1条规定：“发包人提供的材料和工程设备（以下简称甲供材料）应在招标文件中按照本规范附录L.1的规定填写《发包人提供材料和工程设备一览表》，写明甲供材料的名称、规格、数量、单价、交货方式、交货地点等。承包人投标时，甲供材料单价应计入相应项目的综合单价中，签约后，发包人应按合同约定扣除甲供材料款，不予支付。”财政部《财政投资项目评审操作规程》（试行）（财办建〔2002〕619号）中，关于财政投资项目建筑安装工程投资评审的主要内容中，对有甲供材料的项目，应审查甲供材料的结算是否准确无误，审定的建安工程投资总额是否已包含甲供材料。工程价款结算纠纷中，“甲供材”问题也经常成为案件争议焦点，本文拟对工程领域“甲供材”引发的工程造价、工期以及工程质量等方面的法律问题进行梳理并总结。

一、甲供材”的供应与保管

2017版《建设工程施工合同（示范文本）》关于甲供材的供应与保管问题，有如下规定：1、“甲供材”应在合同中明确进行约定，并将《发包人供应材料设备一览表》作为合同附件示范文本8.1款“发包人供应材料与工程设备”约定，发包人自行供应材料、工程设备的，应在签订合同时在专用合同条款的附件《发包人供应材料设备一览表》中明确材料、工程设备的品种、规格、型号、数量、单价、质量等级和送达地点。《示范文本》将《发包人供应材料设备一览表》作为合同的附件2，是合同的组成部分。2、“甲供材”的进场时间应按照施工进度计划安排承包人应提前30天通过监理人以书面形式通知发包人供应材料与工程设备进场。承包人按照“施工进度计划的修订”条款的约定修订施工进度计划时，需同时提交经修订后的发包人供应材料与工程设备的进场计划。3、发、承包双方对于“甲供材”进场的协作与配合义务《示范文本》8.3.1项约定，发包人应按《发包人供应材料设备一览表》约定的内容提供材料和工程设备，并向承包人提供产品合格证明及出厂证明，对其质量负责。发包人应提前24小时以书面形式通知承包人、监理人材料和工程设备到货时间，承包人负责材料和工程设备的清点、检验和接收。发包人提供的材料和工程设备的规格、数量或质量不符合合同约定的，或因发包人原因导致交货日期延误或交货地点变更等情况的，按照第16.1款〔发包人违约〕约定办理。4、“甲供材”的保管与使用《示范文本》8.4.1 约定，发包人供应的材料和工程设备，承包人清点后由承包人妥善保管，保管费用由发包人承担，但已标价工程量清单或预算书已经列支或专用合同条款另有约定除外。因承包人原因发生丢失毁损的，由承包人负责赔偿；监理人未通知承包人清点的，承包人不负责材料和工程设备的保管，由此导致丢失毁损的由发包人负责。发包人供应的材料和工程设备使用前，由承包人负责检验，检验费用由发包人承担，不合格的不得使用。

二、甲供材”在工程结算中的扣除

承包人投标时，甲供材料单价应计入相应项目的综合单价中，工程价款竣工结算支付时将“甲供材”材料款扣除，即“甲供材”应在工程价款中进行扣减，这一点并无争议。但关于扣减的金额、按照何种标准进行扣减，在发承包双方未在合同中进行约定时，在工程价款结算时发生争议较多，司法实践中大致有如下的裁判思路：1、庭审过程中法院查明甲供材金额的，以法院查明的金额进行扣除。（2018）最高法民申58号再审裁定中，最高院认为，《丽水蓝湾工程施工合同》约定，“承包方式为包工包料（不含甲方供应材料）。甲方供应材料：外墙砖、各种电箱（柜）、电线（电缆）、屋面防水材料、楼梯理石及预埋排风道等”。合同约定甲方供应范围内的建筑材料，相应的材料费应由凯达公司自行承担。王成富等人在再审申请书中主张，原审委托的鉴定机构对案涉工程实际使用的防水主材（905696元）、电线电缆（2378707.6元）作出表述，表明案涉工程实际使用的材料总价为3284403.6元，而原审查明甲供材仅为1332613元，…王成富等人认可价值1332613元的甲供材系凯达公司提供，故原审法院将该部分工程款予以扣除，并无不当。2、双方对“甲供材”有明确核对确认的，以双方核对确认的金额进行扣减。（2016）最高法民终字第484号案，一审法院组织双方当事人对甲供材料进行了核对。针对甲供材料，通州建总提供一份甲供材料汇总表，证明甲供材料价值24568708.65元，可以折抵工程款。兴华公司质证认为这只是阶段性的对账，不是最终结果，其主张甲供材料价值大约2500多万元。一审法院认为，兴华公司主张甲供材料大约2500多万元，但无充分证据证明。通州建总认可甲供材料价值24568708.65元，该数字已经双方核对，一审法院予以采信。故一审法院认定兴华公司甲供材料价值24568708.65元，甲供材价值在工程款中扣除。最高院二审审理过程中认为，关于一审判决认定的甲供材料价值是否正确的争议焦点问题，一审法院以双方核对认可的甲供材料价值24568708.65元，作为认定可以折抵工程款的甲供材料价款，于法有据。3、在双方未就扣减金额达成一致时，甲供材金额按照定额标准扣除，还是按照实际消耗量扣除在双方未就扣减金额达成一致时，甲供材金额按照定额标准扣除，还是按照实际使用量扣除？在建设工程中，甲供材料按照定额消耗量计算，与实际用量会存在不同，且按照定额消耗量计算一般比实际用量大。在定额消耗量与实际用量存在不同时，发承包双方往往站在各自不同的立场，主张或者按照定额消耗量扣除，或者主张按照实际消耗量扣除，从而在“甲供材”问题上产生分歧，且经常在诉讼中作为案件的争议焦点。而司法实践中也存在不同的计算方法和裁判思路：（1）按照定额确定甲供材料价格后直接扣减该数额，从工程造价中扣除《2013年版清单计价规范》第3.2.4条规定，发承包双方对甲供材料的数量发生争议不能达成一致的，应按照相关工程的计价定额同类项目规定的材料消耗量计算。（2018）最高法民终920号案中，最高院认为，关于扣除甲供材金额问题，双方的争议在于按照定额确定甲供材料价格后是直接扣减该数额还是按照工程实际使用的数额进行扣减。根据一审判决认定，鉴定中将甲供材金额49842437元计入工程总造价，但是仅扣除了东阳三建实际使用的49638180.99元，东阳三建解释称，该差额部分为其施工所节省，余额利益理应由其享有。对此，最高院认为，一审判决的计算方法标准不一致，而且，作为案涉工程甲供材料的钢筋和混凝土是保证工程质量的重要材料，定额系正常施工过程中的标准用量，东阳三建关于其施工节省下来即可由其享有的主张，理据不足，故以鉴定数额进行扣减为宜，即扣减49842437元。（2）按照实际消耗量计算扣除。施工过程中对“甲供材”有节约的，节约部分归属于承包方，超过定额的，按照实际领用数量扣除“甲供材”由承包人领用，在施工过程中本着节约成本、避免浪费的原则， 领料量超出承包人在投标清单计价文件中所报数量或定额时，按照实际消耗量扣除，实质是超出部分的材料设备价款由承包人承担；领料量少于承包人在投标单计价文件中所报数量或定额时，结余部分的材料设备价款利益归承包人。对于甲供材有节约的，节约利益应归属于承包人。如：（2021）最高法民终375号案中，关于土建甲供材的问题。在外墙保温按照认价单计取的基础上，案涉工程的土建甲供材节余55219.41元，长业公司上诉认为其为案涉工程土建甲供材节约了55219.41元，应当在鉴定结果中增加，而一审判决却予以扣减错误。关于该问题，二审庭审中，案涉双方对于长业公司节约土建甲供材55219.41元的事实均无异议，最高院认为，因节约的土建甲供材55219.41元，属于长业公司在施工中对材料减少浪费、有效利用的结果，该费用应当在鉴定结果的基础上增加，以达到鼓励节约利用的社会效果，一审判决在鉴定报告的基础上扣减土建甲供材55219.41元不妥，应予以纠正。超过定额的，按照实际领用数量扣除，超领部分由承包人承担。如（2019）最高法民终1490号案中，关于一审判决认定的甲供材金额是否正确。最高院认为，甲供材总量没有异议，甲供材总金额是双方无争议的甲供材总量与鉴定报告中甲供材单价的乘积，该金额真实、准确，应当予以确认。安徽电建二公司实际耗用的甲供材总金额是定额甲供材与施工单位超出定额含量领用的甲供材之和，其总金额远大于定额甲供材，超过定额部分均为安徽电建二公司领用并耗用，该部分金额应由安徽电建二公司承担并从工程造价中扣除。一审法院据此认定甲供材金额，并无不当。4、甲供材税金计入工程造价后，是否应当扣除存在甲供材的情形下，基于工程造价的特殊性，甲供材金额和税金同时计入工程造价，但在扣除甲供材金额时，是否应扣除甲供材税金，发承包双方经常会产生争议。（2018）最高法民终920号案中，关于甲供材税金是否应当扣除的问题，烟台经纬上诉意见称，鉴定意见将甲供材金额和税金同时计入工程造价，但仅扣除了甲供材金额，未扣除甲供材的税金，认定事实不清。最高人民法院认为：《烟台经纬广场施工总承包合同》专用条款第34条第（2）项约定，甲供材进入取费，甲供材不再计取采保费、检验试验费。该条明确约定了甲供材“进入取费”，除了采保费、检验试验费外，双方并未约定不再计取税金。而且，在《经纬广场施工/材料定价单》中双方对作为甲供材的钢筋和混凝土单价进行了明确约定，各方对此均无异议，烟台经纬在本院二审庭前询问中亦明确，鉴定意见中甲供材价款即按照上述定价单中双方约定的价格计算。双方在上述定价单中并未约定另行计算甲供材的税金，而税金属于工程价款的组成部分，鉴定机构在工程造价中计算税金并无不当。在工程造价中计算税金与购买材料的价格是否系含税价格无必然联系，烟台经纬主张应当扣除甲供材税费的主张，依据不足，不予支持。5、关于甲供材保管费的争议《2013版示范文本》8.4.1 约定，发包人供应的材料和工程设备，承包人清点后由承包人妥善保管，保管费用由发包人承担，但已标价工程量清单或预算书已经列支或专用合同条款另有约定除外。因承包人原因发生丢失毁损的，由承包人负责赔偿；监理人未通知承包人清点的，承包人不负责材料和工程设备的保管，由此导致丢失毁损的由发包人负责。在发承包双方未对甲供材保管费进行约定的情况下，承包方是否有权主张甲供材保管费？（2021）最高法民终368号，关于甲方代购材料的保管费问题。金亚之门公司主张案涉合同并未约定甲供材保管费用，苏中公司也未提交证据证明相应保管费用，保管费用不应计入工程造价。一审中鉴定机构书面答复，按照材料预算价格计算的相关规定，材料预算价格应该由材料费、运费及采购保管费组成，因案涉工程的特殊性，部分材料为甲方代购，其材料的运费含在代购费用中，但甲方代购的材料要交给施工方用于施工中，因此施工方发生的保管费用应计入工程造价。鉴定机构参照《新疆维吾尔自治区建筑安装工程费用定额》规定按供应材料价值的1%计算保管费，并无不当。6、工程未完工合同解除，未使用的甲供材计入工程造价后，是否应扣除？按照示范文本的条款约定，承包人按照施工进度计划的安排，应提前30天通过监理人以书面形式通知发包人供应材料与工程设备进场。但在项目实施过程中，如出现合同解除的情况，可能会出现已进场的甲供材未使用，但双方在甲供材进场时，已经签署过甲供材领用单，工程造价中按照实际领用单的甲供材金额进行计价，对于未使用的甲供材，如何处理？一般认为，未使用的甲供材仍属于发包人的财产，且能够继续用于工程，不应从工程造价中扣除。如（2022）最高法民终49号案，通过双方核对，剩余716617元的甲供材在洛阳中迈公司仓库存放，洛阳中迈公司主张该甲供材应当由中建二局拉走，该价款应从总价款中扣除。法院认为，考虑到甲供材是发包方购买并用于特定项目，存放在现场且仍可用于案涉项目，一审判决从物尽其用的角度认定该笔款项不应从总造价中扣除、甲供材继续用于案涉项目，较为公平合理。（2020）最高法民终483号案亦持同样观点，但对于部分材料在双方争抢工程的过程中损坏、丢失的问题，发包方可以另行主张权利。但须提醒承包人关注的是，如承包人主张不应从工程造价中扣除，须提供证据未使用的甲供材数量、价值以及存放在发包人施工现场的证据，否则可能会因不能完成举证而面临未使用的甲供材相对应的价值被视作已支付工程款予以扣除的法律风险。（2017）最高法民终410号案中，经鉴定甲供材造价11723492.95元，减去已扣除的甲供材10495950.02元，余额1227542.93元，应作为华城金冠公司已付款扣除。江苏弘盛公司对甲方供材事实和材料已经运至施工现场认可，但认为该批材料其并未完全使用，华城金冠公司强行占场时绝大部分材料仍留在现场，且华城金冠公司在后续的建设过程中已经实际使用，因此认为甲供材余额1227542.93元不应作为华城金冠公司已付款扣除。对此法院认为，甲供材已经运至施工现场，即应视为交付给了江苏弘盛公司，江苏弘盛公司主张未使用的甲供材已由华城金冠公司占有使用，但双方未办理移交清点手续，江苏弘盛公司主张留在施工现场的材料价值由于资料不全，经纬造价公司无法作出鉴定结论，江苏弘盛公司对其主张留在现场由华城金冠公司实际使用的材料数量、价值等皆未完成举证证明责任，故对江苏弘盛公司的这一主张不予采信。“甲供材”在工程造价中予以扣除，是造价人员以及法律从业人员均不可争议的问题，但对于扣除的金额如何确定，在实务中仍存在争议。发承包双方对工程结算金额存在争议，无论是在结算阶段还是在引发诉讼后，均应对“甲供材”可能产生的对造价金额的影响予以高度重视。一旦发生诉讼并进行工程造价鉴定时，一方面争取在工程造价鉴定阶段，通过充分的与造价鉴定人员进行沟通，争取形成对己方有利的鉴定意见；另一方面在对造价鉴定进行质证以及庭审过程中，对于“甲供材”可能产生对工程造价影响的问题，要运用法律逻辑，解决“甲供材”造价问题。

三、因甲供材质量问题导致的工程质量责任承担

因甲供材质量问题，导致工程质量缺陷，发承包双方责任承担问题时，承包方往往以甲供材为由，认为应由发包方对甲供材质量负责。最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第十三条规定，发包人具有下列情形之一，造成建设工程质量缺陷，应当承担过错责任：（一）提供的设计有缺陷；（二）提供或者指定购买的建筑材料、建筑构配件、设备不符合强制性标准；（三）直接指定分包人分包专业工程。承包人有过错的，也应当承担相应的过错责任。根据上述规定，发包方须对甲供材质量缺陷承担责任。但对于承包人是否需要承担责任问题，根据《民法典》第八百零六条第二款规定：“发包人提供的主要建筑材料、建筑构配件和设备不符合强制性标准或者不履行协助义务，致使承包人无法施工，经催告后在合理期限内仍未履行相应义务的，承包人可以解除合同。”在甲供材的情况下，承包方具有对材料的检验义务。如发包人提供的材料和工程设备的规格、数量或质量不符合合同约定的，承包人应书面要求发包人在合理期限内履行义务，否则承包人可以拒绝施工，并解除合同。如承包人并不履行检验义务，且在明知甲供材存在质量缺陷的情形下继续使用并施工，对工程质量缺陷亦须承担相应的责任。如最高法民终212号案中，中建公司上诉称，一审判决书中认定的部分质量缺陷修复费用与中建公司施工无关，都是甲供材，中建公司没有义务对甲供材的质量承担责任。对此，法院认为，《建设工程质量管理条例》第八条规定：“建设单位应当依法对工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及工程建设有关的重要设备、材料等的采购进行招标”。第二十九条规定：“施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用”。按照相关法律规定，施工单位应当对工程质量承担责任，即便作为建设单位的锦贸鑫公司降低标准，中建公司可以拒绝施工或提出解除合同的主张，但其同意降低标准施工，则应当对因不符合设计要求和规范的工程质量承担相应的责任，锦贸鑫公司作为建设方，也应当对因其原因导致的工程质量承担相应的责任。

四、因甲供材供货延迟产生的工期延误，由发包人承担

《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第3.2.3条规定，发包人提供的甲供材料如规格、数量或质量不符合合同要求，或由于发包人原因发生交货日期延误、交货地点及交货方式变更等情况的，发包人应承担由此增加的费用和（或）工期延误，并应向承包人支付合理利润。承包人根据施工进度计划安排，按照合同约定的通知期限通过监理人以书面形式通知发包人“甲供材”进场。发包人应按照施工进度计划安排“甲供材”进场。如因发包人“甲供材”未能按时进场导致的工期延误风险，理应由发包人承担。因发包人存在甲供材料迟延导致工期延误，发包人主张承包人承担工期迟延责任，不应支持。(2020)最高法民终449号案生效裁判认为，……其三，2016年2月28日至7月1日期间的8份《工作联系单》证明置业公司没有按时提供甲供材料。无论双方协商变更材料供应方式为甲供是何原因，某置业公司没有按期提供甲供材料的事实导致工期客观上延长。置业公司要求装饰公司承担逾期违约金的上诉请求不能成立。

五、律师在工程法律服务过程中对于“甲供材”需要关注事项

从“甲供材”引发的法律争议可以看出，“甲供材”作为建设工程施工合同中常见的一种材料采购方式，如合同对“甲供材”相关问题约定不清，或执行过程中存在瑕疵，不仅仅是对工程价款结算产生影响，在工程质量、工期等方面也相应产生影响，导致争议发生。律师对建设工程法律服务过程中，需要在以下方面引起关注：1、合同签订阶段，应在合同中明确“甲供材”的材料名称、规格、数量、保管费用、价款扣除计算方式等内容，避免在执行过程中产生争议。2、政府投资项目确需采用“甲供材”的，需要关注采购方式是否需要履行招投标程序。政府投资项目一般不采取甲供材料设备的方式，确需采取甲供材料设备方式的，律师应提醒发包人按《政府采购法》和《招标投标法》的规定进行采购。3、合同履行过程中应提示发包人主要供货时间以及材料质量要符合合同要求以及国家强制性标准。发包人提供的甲供材料如其规格、数量或质量不符合合同要求，或由于发包人原因发生交货日期延误、交货地点及交货方式变更等情况的，发包人应承担由此增加的费用和（或）工期延误增加的费用，并向承包人支付合理利润。律师在法律服务过程中，应提示发包人按照合同约定的时间供应“甲供材”，并应对“甲供材”的质量负责。4、合同履行过程中应提示承包人注意“甲供材”进场通知、接收、验收等重要资料、证据的收集与保管，并及时对发包人“甲供材”违约行为提出异议、索赔。律师在为承包方提供法律服务过程中，应提示发包人及时向发包人发出供货指令，“甲供材”进场后办理接收、清点、验收手续，如存在材料设备不符合合同约定或质量不符合国家强制性标准的情形时，要保留好检测、试验记录及样品，承包人有权拒绝使用并应及时提出异议并要求发包人进行整改，不得降低工程质量标准。