项目投资初步设计阶段常见问题分析，及概算管理的造价"三超"问题

引言

我国政府投资项目涵盖了公共基础设施、文化、科教、国防等重要领域，对国民经济有着十分重大影响，政府投资项目初步设计质量是保证工程质量、效率及效益的重要前提。随着《政府投资条例》的出台，政府投资项目建议书、可行性研究报告、初步设计作为项目决策阶段的三个重要环节，其审批流程更加制度化、规范化、法定化。项目初步设计是施工图设计的基础，其提出的概算是控制政府投资项目总投资的依据，也是工程招标控制价格的依据。加强初步设计管理和投资概算控制，规范开展初步设计阶段各项工作，是政府投资项目管理的核心环节之一，也是政府投资项目能够保质保量完成的重要基础。

 

01

厘清政府投资项目的基本概念

 

1.1 政府投资   

 

政府投资是政府实现全社会固定资产投资建设、优化公共资源配置、实现公共财政的既定目标、调节宏观经济的重要手段，是指在我国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。满足中国境内、使用预算安排的资金、投资建设活动（即作为投资项目）三个要素则为政府投资。  

 

1.2 政府投资资金   

 

政府投资的项目所使用的“使用预算安排的资金”，即政府投资资金。我国预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算支出按照经济性质分类，包括工资福利性支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出，国家发展改革委负责安排的中央预算内投资和省级发展改革委负责的省级预算内投资属于资本性支出；政府性基金预算专项用于特定公共事业，有关行业部门的专项建设基金属于政府性基金；国有资本经营预算支出用于注入国有企业资本金，不指定具体用途；社会保险基金预算专项用于社会保险，没有资本性支出。  

 

1.3 政府投资方式   

 

一般来说，政府投资根据投入性质、投入对象、投入控制力、投入受益面等方面，大致可分为直接投资、资本金注入、投资补助及贷款贴息等四种方式。  

 

直接投资即政府直接拨款投入，其形成的资产为国有资产，适用于承担社会公共服务的公益性项目。  

 

资本金注入即政府财政投资以资本金的形式注入，属于股权投入，资本金是指项目投资方认缴的非负债性质的出资，不同行业资本金比例不同，政府以股东的身份入股投资项目，投资形成的股权属于国有股权。  

 

投资补助即政府以扶弱、扶新、扶优、扶小为目的，给予一定限额或比例的资金支持。  

 

贷款贴息即政府通过无偿贴息方式对使用银行贷款的项目给予的贷款利息补贴。  

 

补助资金和贴息资金不形成新的权益，属于在建项目的，冲减工程成本；属于竣工项目的，冲减财务费用。  

 

1.4 政府投资项目   

 

政府采取直接投资、资本金注入方式投资的项目，统称政府投资项目，是政府直接作为投资人、建成后有关资产和产权归属国家的项目，而以投资补助、贷款贴息等方式投资的经营性项目则不属于政府投资项目。对于上级政府以补助形式给下级政府下达的投资，下级政府用来直接投资或资本金注入的，投资方式仍属于“直接投资”或“资本金注入”，而不是投资方式意义上的“投资补助”，这只是上下级之间的具体分工导致，安排投资的上级部门不直接参与项目决策，由下级部门承担项目管理责任。例如，国家发改委以补助的形式安排到地方的打捆和切块投资，并没有直接将资金安排到具体项目，但由省级发改委切块下达到具体项目，这种类型的项目仍然属于直接投资项目。  

 

 

 

02

政府投资项目初步设计审批对象、权限及流程

 

2.1 审批对象   

 

对于采取直接投资和资本金注入的项目，属于政府投资项目，实行审批制，政府管理主要侧重于项目决策、实施过程、资金使用等环节管理；对于采用投资补助和贷款贴息的项目，属于企业投资项目，实行核准制或备案制，政府管理主要侧重于资金的管理，一般不过多干预项目具体的决策和实施。  

 

采用直接投资和资本金注入的项目必须编制初步设计并提出概算，履行审批手续。对于PPP项目，辨别政府资金注入方式主要看资金和项目的关系以及投资所形成资产的属性。采取资本金注入的PPP项目，也应该严格履行初步设计审批手续。采用工程总承包方式的政府投资项目，应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。  

 

2.2 审批权限   

 

在国家层面，水运工程、公路建设等项目由交通运输部相关部门审批初步设计；民航专业工程及民航建设项目初步设计由中国民航局审批；水利基建项目初步设计由水利部审批；其他政府投资项目初步设计由国家发展改革委审批。目前，大多数省级政府部门参照国家相关部委审批权限开展初步设计审批工作。  

 

随着“放管服”的不断深入，审批权限不断下放。一般来说，初步设计的审批权限与可研阶段的审批权限同步，即项目可研报告由哪一级审批部门审批，初步设计也由同级审批部门审批。  

 

2.3 审批流程    

 

为严格执行并联审批制度、规范投资审批行为，提高投资审批“一网通办”水平，国家发展和改革委员会会同多部门印发了《全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单》（发改投资〔2019〕268号），提出了项目单位在线提交的申请材料和部门的批准文件，作为后续审批事项申请材料的，应通过在线平台共享获得，不得要求项目单位重复提交。  

 

因此，政府投资项目初步设计审批，项目单位应通过全国投资项目在线审批监管平台进行申报，上传初步设计审批申请文件、工程可行性研究报告批复、初步设计文件等材料。审批单位通过在线平台对项目进行网上初审，决定是否受理。对政府投资项目不予批准的，书面通知项目单位并说明理由。对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，审批单位应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。  

 

 

 

03

政府投资项目初步设计审批的审查重点

 

3.1 政策方面   

 

项目初步设计及提出的概算要符合可行性研究报告批复，主要包括项目的建设内容、建设规模、总投资、建设地点等内容。对于建设规模、建设内容发生较大变化或建设地点变更的项目以及初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的项目应当报原可研审批部门重新审批后再进行初步设计审批。上述现象可以分两种情形，一是擅自扩大规模或提高标准，这种情形项目单位应当严格按照可研批复重新编制初步设计，并提出合理概算；二是可行性研究不充分、不深入，这种情形项目单位应当重新编制可行性研究报告并报送原可研部门批准后，再进行初步设计编制。  

 

3.2 专业技术方面   

 

项目初步设计要符合国家、行业的有关标准、规范和设计深度要求。  

 

如《铁路建设项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办法》适用于新建（改建）的高速铁路、城际铁路、客货共线铁路、重载铁路、铁路枢纽、铁路及公铁合建特大桥、大型站房等大中型建设项目。该办法进一步规范了铁路建设项目各阶段设计文件组成与内容、统一了设计文件编制深度的标准，包含了铁路勘察设计的基础要求和基本准则，是我国铁路建设的重要标准支撑。  

 

工业民用建筑领域有住房城乡建设部印发的《建筑工程设计文件编制深度规定（2016版）》，该规定明确提出初步设计文件编制深度的基本要求，并且要求在满足该规定的基础上，设计深度尚应符合各类专项审查和工程所在地的相关要求。  

 

水利水电、公路工程领域，有《水利水电工程初步设计报告编制规程》、《公路工程基本建设项目设计文件编制办法》等标准规范。  

 

项目初步设计总平面布置及功能布局要合理，符合规划、用地、环境保护、安全生产、消防等有关要求；各有关专业要执行国家工程技术规范和行业标准，采用的新技术、新材料要安全、可靠、可行；概算的编制原则、内容、计算方法要符合国家和地方现行规定。政府投资项目遵循经济、实用、安全的原则，把钱用在刀刃上，不搞表面功夫，不搞架子工程。  

 

3.3 设计变更和概算调整   

 

批准的初步设计及核定的概算是项目建设实施和控制投资的依据，不能擅自调整和突破概算。因项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素等原因导致原设计方案及核定概算不能满足工程实际需要的，可以申请设计变更和概算调整，超出的资金由项目单位落实来源。除上述四大原因外，项目实施过程中发生的重大设计变更或超概行为都属于违规行为。  

 

这里的重大设计变更主要指的是项目的建设规模、设计标准、主要建筑结构形式、主要工艺、重要设备、重大技术问题处理措施、施工组织设计发生变化。  

 

 

 

04

政府投资项目初步设计阶段常见的问题

 

4.1 项目单位常见问题   

 

我国政府投资项目由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施管理，项目较多的单位一般自设基建办，项目较少的单位则是抽调人员组成临时项目部，负责项目组织实施。项目单位往往行政干预过多，保护主义严重，管理模式相对粗放，管理技术力量薄弱，违反建设程序，存在未批先建、报小建大、报大建小、不及时组织竣工验收等现象。有的项目单位不重视投资控制，擅自改变设计方案、变更建设内容、扩大或缩小建设规模、提高建设标准等，导致项目发生重大变更或严重超概。还有的项目单位不注重主体工程建设，把大部分资金和精力投入到装饰装修中，导致后续使用过程中主体工程不能满足基本使用功能，出现安全隐患。  

 

4.2 设计咨询单位的常见问题   

 

项目可行性研究不充分，咨询单位在开展可行性研究工作时，前期工作不扎实，分析论证不深入全面，得出的结论不科学，甚至采取同类项目简单替换的方式潦草完成可研报告编制，导致可研报告漏洞百出。有的项目不按照法定程序选择设计单位，而直接委托不具备相应设计能力的“关系户”承担项目初步设计，导致设计方案不科学、设计质量不合格、缺少方案必选、设计图纸设计不合理、设计深度不达标、概算高估冒算或漏项少算等。同时，市场上存在资质挂靠乱象，有些设计咨询单位通过挂靠资质的方式谋取利益，只出章子不出技术，也没有相应的管理措施，导致市场上出现很多没有组织的小团队依靠他人资质开展设计咨询工作，对工程质量造成了严重威胁。  

 

4.3 政府部门的常见问题    

 

随着审批权限的下放，有一些下级审批部门承接能力有限，例如偏远贫困地区，区域内专家数量有限、水平有限，项目评审工作开展困难，设计审批质量难以保证。多数审批部门依靠专家或第三方评审机构开展项目评审工作，有些评审机构在专家行为规范管理方面欠缺，存在专家库更新不及时、专家技术不过关、专家通过项目评审谋私利等现象。缺少事中事后评价环节，事中事后评价市政府投资项目实现闭环管理的关键环节，具有监督、控制、经验总结、信息反馈、提高项目投资管理水平等作用。目前，开展事中事后评价的政府投资项目较少，尤其是边远地区多处于项目事中事后评价探索阶段，还没有实质性地开展项目后评价工作，而目前多数已开展的项目后评价也只是浮于表面，趋于形式。  

 

 

 

05

提升政府投资项目初步设计管理和概算控制水平的几点建议

 

5.1 提升项目单位项目管理水平   

 

强化项目单位的项目管理意识，严把“质量、进度、投资”三大控制要素，提升专业水平，项目单位可以定期邀请专家对管理人员进行专项业务培训，加强政策普及，增强管理人员项目管理本领，提升谋划和推进项目建设的专业能力。也可以引进专业的全过程咨询单位提供项目从决策到竣工验收全生命周期咨询服务。尤其在初步设计阶段，咨询机构不但熟悉前期论证过程，还能以专业的角度为设计单位提供可行建议，增强了工程建设过程的协同性，有利于帮助项目单位提高效率、节约资金。  

 

5.2 严格设计咨询行业管理   

 

严格执行招投标程序，通过公平竞争的方式确定项目初步设计单位，严堵“关系户”的后门。必须进行招标的项目招标方式严格按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》执行；不需要招标的项目，根据具体情况采取竞争性磋商和竞争性谈判等公平、公正的方式确定。鼓励探索初步设计阶段协同实时造价管理模式，利用新技术实现造价管理可视化、协同化，实现设计与造价的动态链接，提前预见项目建设过程中各种不确定因素，进一步提高概算控制的准确性。  

 

5.3 建立奖惩制度   

 

建立设计咨询企业黑名单制度，建立信用档案，及时将设计咨询单位的不良记录推送至信用中国，对于造成重大损失的，可以限制其在一定时间内参与政府投资项目设计咨询。行业主管部门或者协会定期组织设计咨询行业优秀评选或竞赛活动，通过表彰优秀的方式，激励设计咨询单位提高设计咨询水平。  

 

5.4 健全和完善专家库管理制度   

 

建立专业门类齐全、经验丰富、技术过硬的专家库，进一步明确专家的资格认定、入库管理及相关权责界定，注重发挥专家的专业能力，实行专家库动态管理，定期更新，及时整合资源。充分发挥专家在初步设计阶段的智囊、参谋、权威和咨询作用，提高项目评审质量和公信力，提升初步设计和概算管理水平。  

 

5.5 加强项目事中事后评价   

 

深入开展政府投资项目后评价，通过对项目前期决策、实施、运营（行）阶段以及项目经济效益、外部影响、持续性等方面进行全面、系统和客观分析，检测项目预期目标是否达到、主要指标是否实现，找出项目成功或失败的原因，吸取经验和教训，为未来新项目的科学决策以及提高投资管理水平提供依据。同时，加强对后评价成果的运用，将后评价情况纳入考核体系，将其后评价结果与绩效挂钩，采取切实可行的奖惩制度，加强事中事后评价的严肃性。  

 

结  语  

 

初步设计是项目决策阶段对项目质量和投资控制的关键环节，初步设计阶段项目单位、设计咨询单位、政府审批部门等各参与方共同努力、积极探索、合力改进，才能真正提升政府投资项目初步设计质量，确保政府投资项目顺利实施，及时发挥效益。     

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