新中国成立以来我国林业发展的三个阶段及启示（三）

第三阶段：林业发展进入以生态建设为主的阶段（1998年至今）

从1998年至今是我国林业建设的第三个阶段。这一时期我国的林业建设初步实现了以木材生产为主，向以生态建设为主的历史性转变。这一阶段分别以1998年特大洪灾、《关于加快林业发展的决定》的出台和中央林业工作的召开为3个节点。

1、1998年特大洪灾后，林业发展向以生态建设为主转变。1998年我国“三江”(长江、嫩江、松花江)流域发生了特大洪灾。此次灾害持续时间长、影响范围广，灾情特别严重，可谓百年洪灾。据国家权威部门统计，全国共有29个省(区、市)受到不同程度的洪涝灾害，农田受灾面积2229万亩，死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失2551亿元。有专家指出，洪灾与生态环境的破坏有着直接的关系。长期以来，长江流域上游无节制的森林采伐，致使植被减少，森林覆盖率急剧降低，导致流域内水土大量流失，泥沙淤积，河流蓄水能力降低。北方嫩江、松花江流域的洪灾成因也是如此。洪灾引发了党和政府对林业发展战略的深入思考。时任国务院总理朱镕基在考察洪灾时指出：“洪水长期居高不下，造成严重损失，也与森林过度采伐、植被破坏、水土流失、泥沙淤积、行洪不畅有关。”在灾情还未结束时，国务院就下发了《关于保护森林资源制止毁林开荒和乱占林地的通知》，强调：“必须正确处理好森林资源保护和开发利用的关系，正确处理好近期效益和远期效益的关系，绝不能以破坏森林资源，牺牲生态环境为代价换取短期的经济增长。”在此基础上，党和政府又出台了多项政策，如《国务院办公厅关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》(1998)、《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》(1998)等。在这些政策中，党和政府反复强调保护和发展森林资源的重要性、迫切性。同时，党和政府果断采取措施，实行天然林保护工程。进入21世纪后，又相继实施了退耕还林还草工程、“三北”防护林建设、长江中下游地区重点防护林体系建设、京津风沙源治理、野生动植物保护及自然保护区建设、重点地区速生丰产用材林建设等工程。林业六大工程的实施，标志着我国林业以生产为主向以生态建设为主转变。

2、中央《关于加快林业发展的决定》出台，标志着我国林业以生态建设为主的发展战略基本确立。由于林业具有生产周期长、破坏容易、恢复难的特点，进入21世纪后，我国生态问题日益突显。2003年6月，中共中央、国务院出台了《关于加快林业发展的决定》，指出我国生态整体恶化的趋势没能根本扭转，土地沙化、湿地减少、生物多样性遭破坏等仍呈加剧趋势。乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地等现象屡禁不止。气候异常、风沙、洪涝、干旱等自然灾害频发，严重制约了经济、社会等各项事业的发展。随后，在中共中央、国务院出台的一系列政策中，反复强调贯彻林业可持续发展战略的重要性。这些政策主要有：《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(2003)、《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(2004)、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(2005)、《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(2007)、国务院《中国应对气候变化国家方案》(2007)等。这些政策体现出党和政府对林业建设、生态建设的认识进一步深化。党和国家对林业建设的认识，已经上升到事关国家发展全局、事关应对全球气候变化的战略地位。由此确立了“三生态”林业发展战略思想，即确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会。这一阶段规划了林业建设的目标：力争到2010年使我国森林覆盖率达到20.3%，2020年达到23.4%，2050年达到28%，基本建成资源丰富、功能完善、效益显著、生态良好的现代林业，最大限度地满足国民经济与社会发展对林业的生态、经济和社会需求，实现我国林业的可持续发展。

3、中央林业工作会议召开，我国林业建设进入以生态建设为主的新阶段。为了促进传统林业向现代林业转变，2008年6月，中共中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，要求用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。2009年6月，中央召开了中华人民共和国成立60年来首次林业工作会议，研究了新形势下林业改革发展问题，全面部署了推进集体林权制度改革的工作。会上，国务院总理温家宝明确指出，林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部大开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位。国务院副总理、全国绿化委员会主任回良玉也指出，实现科学发展必须把发展林业作为重大举措，建设生态文明必须把发展林业作为首要任务，应对气候变化必须把发展林业作为战略选择，解决“三农”问题必须把发展林业作为重要途径。这说明党和政府对生态林业建设重要性的认识，达到了前所未有的高度。随着我国工业化、城镇化步伐的加快，毁林开垦和非法占用林地的现象日趋严重，社会经济发展需求与林地供给矛盾十分突出。为此，2010年6月9日，国务院审议通过了《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020)》，这是我国第一个中长期林地保护利用规划。纲要从严格保护林地、合理利用林地、节约集约用地的角度，提出了适应新形势要求的林地分级、分等保护利用管理新思路，具有里程碑意义，体现了党和国家全面加强生态建设的决心和意志，也标志着我国林业发展政策，由以前摸着石头过河，在不断尝试中前进，逐步过渡到对林业发展规律有了深入认识，注重总体规划顶层设计的新的历史时期。随着以上政策的出台和实施，林业建设获得了健康的发展，森林资源的保护、发展取得了巨大成就。据第六次全国森林资源清查(1999-2003)，森林面积为17490万公顷，森林覆盖率18.21%，活立木总蓄积136.18亿立方米，森林蓄积124.56亿立方米。第七次全国森林清查(2004-2008)，森林面积已达19545万公顷，森林覆盖率20.36%，活立木总蓄积149.13亿立方米，森林蓄积137.21亿立方米。截至2010年，我国“三北”防护林工程造林2400多万公顷，工程区森林覆盖率提高了1倍；天然林保护工程有效保护天然林9500多万公顷，减少森林资源消耗4.26亿立方米；退耕还林工程造林2600多万公顷；全国沙化面积由20世纪末的年均扩展约3436公顷，变为年均缩减约1283公顷，总体上实现了从“沙逼人退”向“人逼沙退”的历史性转变。这为发展现代林业、建设生态文明、推进科学发展奠定了坚实基础。由于党和政府加强了对森林资源，特别是天然林资源的保护力度，我国木材产量攀升的趋势得到了控制。“九五”期间(1996-2000)，我国木材产量为24308.1万立方米，较“八五”时期(1991-1995)的31755.1万立方米，减少7467.0万立方米，降幅达23.5%；“十五”期间(2001-2005)，木材产量为24504.6万立方米，基本与“九五”期间持平，但这是在经济加快发展、资源需求增加的背景下实现的，说明党和政府的林业保护政策发挥了积极作用。同时也应看到，随着我国经济社会的快速发展，原木的需求量有增无减，在自身供给能力不足，供需缺口矛盾加剧的情况下，对外依存度逐年提高。近10年来，原木进口量迅猛增长，2007年的进口量为3709.08万立方米，是1996年的12倍。预计到2015年，我国生产建设用木材需求量约为4.8亿立方米，国内缺口将达1.9亿立方米，木材对外依存度越来越高。这对我国木材资源战略安全构成严重威胁，木材资源安全的保障问题愈发紧迫。