碳达峰目标下碳排放影响评价的政策与制度探索

习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布碳达峰目标之后，我国各领域应对气候变化工作加速推进。由于实现碳达峰的技术途径还有待论证与实践，面对当前末端治理能力有限的局面，充分发挥环评制度的事前预防功能就显得尤为重要。尽管碳排放影响评价仍处在试点阶段，还未实现制度化，但从国家应对气候变化的立场、碳达峰行动政策、碳排放影响评价的有关文件判断，碳排放影响评价必须走向标准化、规范化，最终实现法律制度的建构。

一、碳排放影响评价的政策梳理

1.国家政策

国际社会对气候变化问题关注已久。以《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》为基础的国际气候治理体系，为发达国家设立了强制减排温室气体的义务；在坚持共同但有区别责任原则的前提下，其他成员国也在努力尝试“自主贡献”；《格拉斯哥气候协议》提出了新的国际碳减排交易机制，为提高气候减缓和适应的力度提供确定和可预测性的方法。这些都深刻影响着国内碳减排有关政策。中国温室气体排放总量自2006年起位居世界第一，基于国内刚性需求和国际压力，在2009年12月7日召开的哥本哈根联合国气候变化大会上，我国政府承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。“十二五”和“十三五”规划《纲要》分别提出了单位国内生产总值二氧化碳排放下降17%和18%的约束性指标。

①2007年《中国应对气候变化国家方案》秉持积极的减排理念，明确了未来三年应对气候变化的具体工作内容。

②《2030年前碳达峰行动方案》聚焦“十四五”和“十五五”两个关键期：“十四五”规划从源头推动碳减排，加强对煤炭消费的控制，大力支持可再生能源发展，努力向低碳经济转型，生态文明建设进入减污降碳协同治理新阶段；未来“十五五”时期也必将碳达峰作为重要目标列入规划，构建一个清洁低碳的能源体系，科学加速各行各业碳达峰行动，打造经济社会发展新格局。生态环境部在一系列的文件中分别提出：把气候变化影响纳入环境影响评价，利用环境影响评价制度对碳排放进行约束和管理；将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系，坚决遏制“两高”项目的盲目发展，规定项目建设需满足碳排放达峰目标等；2021年7月的文件中围绕七个试点省份的钢铁等重点行业开展碳排放环境影响评价。结合地区实际和行业重点的做法更利于全国重点行业排放源和碳市场管理的协调发展。我国环评制度吸纳碳排放评价正在缓缓地拉开序幕。

2.地方政策

在国家政策指引下，部分省份积极实践，并制定了相关政策文件。福建省内首次将碳排放影响评价纳入建设项目环评管理，以低碳减排、节能降耗为目标，对九大重点行业建设项目环境影响报告书（表）编制、技术评估、审批等过程提出碳排放相关要求。2021年8月初，海南省提出力争在2025年前实现碳达峰、2050年前实现碳中和，印发的通知中明确将在部分重点产业园区、重点行业和项目中试行开展碳排放环境影响评价。自2021年8月8日起浙江的九大重点行业充分发挥环评的基础性作用，从而开展全省范围的碳排放评价试点工作。广东省的通知中指出，推动污染物和碳排放评价管理统筹融合，实现固定污染源减污降碳源头管控。我国第一部有关双碳的地方性法规《天津市碳达峰碳中和促进条例》明确规定“本市探索将碳排放评价纳入规划和建设项目环境影响评价”。一系列地方政策文件的出台表明对碳排放影响评价实施的决心，为行业提供了具体可操作的依据，也成为其他省份实施碳排放影响评价的参照。在碳达峰目标推动下，国家和地方政策集中出台，给我国环境影响评价制度研究带来新的课题。随着碳排放影响评价政策的更新，碳排放影响评价制度化建设必须逐步规范。

二、碳排放影响评价纳入环境影响评价的制度化检视

目前我国碳排放影响评价试点为电力、钢铁、建材、有色、石化和化工等重点行业，对需要编制环境影响报告书的建设项目开展以二氧化碳为主要因子的评价工作，要求建立方法体系，测算碳排放水平，提出碳减排措施和完善环评管理要求。这是环境影响评价工作的新课题，需要对其在法律规范、评价模式、评价标准和管理监督方面进行制度化检视。

1.法律法规未有对碳排放影响评价的规定

1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》将环境影响评价制度化、法律化，条文中环评内容涵盖了大气、水、固体废弃物、物理污染等诸多方面的影响评价。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法（2014修订）》第六十五条进一步加大对环境违法行为的处罚力度，并增加了环评等环境服务机构与造成环境损害的建设单位共同承担连带责任的规定，强化了法律责任，彰显了对环境影响评价的高度重视，但是作为一部基本法它对环评只提出统领性要求，未及碳排放环境影响评价的规定。

《中华人民共和国环境影响评价法》第四条⑥提及的环境要素所指甚广，包括水、大气、土壤、生物多样性等。虽未明确规定碳排放影响评价要求，但可以理解为碳排放影响评价主要评估的环境要素当属大气范围，大气中温室气体的含量将是碳排放影响评价的主要指标。不过上述看法还需相关环境标准的支撑，作为判断温室气体排放量的标尺，《中华人民共和国环境影响评价法》需要在碳排放影响评价问题上及时跟进，在碳达峰目标下将温室气体纳入环评对象范围。

《中华人民共和国大气污染防治法》第二条第二款①提出对大气污染物和温室气体实施协同控制。“协同”就是两个或两个以上的不同资源或个体互相配合或一方协助另一方完成某一目标的过程或能力。该条款把“大气污染物”和“温室气体”并列放置，表明我国还未将二氧化碳纳入大气污染物范围，但要求两者“协同控制”说明温室气体会加重大气污染物对大气环境的负面影响，应当步调一致地防范控制大气污染物和温室气体对大气环境的危害。由于碳和大气污染物排放具有同源性以及相似性特点，所以在环评中有一定的借鉴性。第十八条提到对大气环境有影响的项目环评，但也只是对大气污染物的排放规定，并未涉及到二氧化碳排放。

《建设项目环境保护管理条例》在总则中规定工业建设项目应采用能耗物耗小、污染物产生量少的清洁生产工艺，要求建设项目应重视污染和能耗问题；此外建设项目环境保护设施竣工验收工作采取建设单位依规定自主验收，可以与环评制度配套实施，这在很大程度上提高了环评效率。但条例局限于此类规定，由于出台时间早，未涉及对二氧化碳排放或者碳排放影响评价的规定。

综上，我国现有的环评制度有关法律规范缺乏碳排放环境影响评价的规定，更无细化性规范，这势必阻碍碳达峰目标下碳排放影响评价制度的建立与完善。

（2）碳排放影响评价的模式选项

碳排放影响评价作为碳达峰背景下的一项重要制度，如何纳入环境影响评价应当根据环境影响评价已有的技术导则或是新导则，选择适合我国实际的评价模式。

a.单独评价模式

单独评价模式即单项评价方法，需要单独评估规划或建设项目二氧化碳排放对环境质量的影响。根据碳排放评价技术指南，产业园区规划环评将碳排放纳入其中，开展碳排放评价试点工作，规定了清洁低碳能源供应设施、节能降碳、在重点碳排放行业为主导的产业园区应当调查碳排放控制水平与行业碳达峰要求的差距等。又如重庆市的碳排放评价技术指南文件中要求将项目的碳排放水平与对应行业的碳排放水平进行比较分析。但在重庆市没有出台对应行业碳排放数据标准的情况下，则需要参考国内外既有行业、企业的碳排放强度，碳排放影响评价所使用的评价标准可能存在不确定性因素。综上，碳排放单独环评优势在于通过考量碳排放强度、核算边界、排放速率等，对碳排放数据把控更为精准，不必重复其他环境要素环评活动，但需要全新的二氧化碳排放环境标准作为支撑。

b.综合评价模式

综合评价模式即多项评价方法，需要对评价对象的多个质量参数综合评价，所采用的方法见有关各单项影响评价的技术导则。就建设项目环评而言，由于涉及多个领域，编制一份合格的环境影响评价报告书需要对大气、地表水、地下水、污染物处理、经济成本等进行综合评价。《建设项目环境影响评价技术导则总纲》规定采用环评技术导则和非环评技术导则规定的建设项目环评方法。根据我国已公布的大气环境、地表水、地下水、声环境等几部环评技术导则，对建设项目进行单项环境影响评价之后，从总体上对不同领域的评价指标进行系统化分析，形成整个建设项目综合性环境影响评价。二氧化碳在内的主要温室气体的影响具有全方位、多领域特性，如果采用综合评价模式，能够实现更全面更科学的整体评价结论。

综上，碳排放环境影响单独评价可谓是基本的、有实用价值的，它可以定量、直观地把握某项环境要素的碳排放数据标准，但因其单一且无法与其他数据综合来考量碳排放水平则有失偏颇；综合评价模式则是出于对整个区域不同领域的建设项目进行的，但也由于考虑了多种评价要素而有所杂糅。由此来说在未来我们选择碳排放环评模式时就需要仔细考量两者利弊作出合理选择。

（3）碳排放影响评价的评判标准

碳排放影响评价的主要对象应当是以二氧化碳为主的温室气体，但是否认定这些物质为污染物还存在争议，因此有必要分析温室气体属于污染物与否对政策和经济社会生产的不同导向，以及新的评判标准带来的新的法律问题。

a.二氧化碳是否被认定为“污染物”的不同导向

《环境空气质量标准》对一二类环境空气功能区质量要求都未包含二氧化碳（CO2）的相关浓度限值，可见并未定性为大气污染物。二氧化碳等温室气体相较于其他大气污染物有很长的生命周期，影响范围波及全球，但因其不具有毒性，当前未被列入污染物范围。二氧化碳日后是否被认定为污染物会有不同导向。一方面，如果认为二氧化碳不属于污染物，那么判断碳排放是否符合环评要求的规则应当重新设定。当前有关规划、建设项目的碳排放环评试点大量展开，碳排放权交易也在同步推进，碳排放权交易可能面临的风险会对碳排放环评造成影响。据了解美国首个碳排放权交易系统——区域温室气体减排行动，在2009—2013年间的交易配额严重供过于求，传递价格信号的功能基本丧失。我国碳排放交易也可能存在类似风险，但这种风险能否利用判断碳排放环评的新规则加以防范还有待考证。另一方面，空气中二氧化碳含量过高导致气候变暖，因此产生了将高浓度的二氧化碳视为污染物的观点。例如美国联邦最高法院早在2009年就把包括以二氧化碳为主的六种温室气体认定为对公众产生威胁的污染物。二氧化碳被纳入污染物范围会使企业认识到化石能源的危害，逐步减少化石能源使用，积极推广低碳和清洁能源；另外会增强公众对气候变暖的认识，督促政府监管。

b.设定二氧化碳污染物排放标准后的新问题

碳达峰本质是对二氧化碳排放进行总量控制，在该目标下如果将其认定为污染物，那么排污的有关主体，不仅需要交纳环境污染税费，还会在浓度或总量超标的情况下受到行政处罚。首先，这就涉及到法律责任设定，包括定性、责任大小认定和处罚方式设置等问题。其次，针对二氧化碳污染物征收环境保护税成为可能。我国消费税和资源税等税种难以有效发挥税收对碳排放的调控作用，推动碳达峰的作用有限。而国外开征碳税对于碳减排的效果已得到验证，如瑞典早在1991年就开始征收碳税，英国2013年提高碳税税率之后，其后温室气体的排放量就得到大幅下降。这些事实对我国设立碳税有参考价值。再次，实施碳税制度短期来看会导致企业使用含碳能源的成本增加，但是长期来看会加大对清洁能源的开发和高碳企业的转型扶持力度。碳税制度面临的核心问题是合适的税率，税率过高可以保持企业较低的碳排放但制约了经济发展，税率过低则可能无法达到减排目的。因此如果设置碳税就需要充分论证税率标准，以确保达到碳减排的效果。

（4）碳排放影响评价的行政管理与监督

从程序角度看，碳排放影响评价文件的编制和审批始终处在行政管理与监督中，程序性的规定和正确执法是碳排放影响评价制度建设的重要保障。

a.重大变动项目重新报批情形未包含碳排放内容

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定建设项目发生重大变动的应当重新报批环评文件。生态环境部对需要重大变动的事项编制了清单，于2020年分阶段印发关于制浆造纸、淀粉等行业的建设项目重大变动清单，规定属于重大变动的事项内容和具体环保措施，但是并未把碳排放相关情形列入重大变动清单，也无对碳排放的环保措施要求。没有回应碳达峰要求的重大变动项目重新报批将与碳减排目标脱节，成为碳排放评价工作潜在的风险。

b.环评不予批准情形未与碳排放评价衔接

《建设项目环境保护管理条例》第十一条②规定，对建设项目的五种情况作出不予批准的决定，包括所在区域环境质量未达标，污染防治措施无法确保达到污染物排放标准，环境影响报告书（表）不真实、重大缺陷、遗漏等情形。但该条例未顺应碳达峰要求及时调整，还没有关于二氧化碳等温室气体排放是否属于不予批准的情形，不能明确二氧化碳是否在污染物的行列。这给日后碳排放影响评价审批结论的效力留下隐患。

c.应急措施引发碳排放评价文件违法审批程序风险

生态环境部发布《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》(环综合〔2020〕13号)为应对当时疫情紧急情况，积极支持行业复工复产制定环评审批正面清单和监督执法正面清单，豁免部分项目环评手续办理，明确不再填报环境影响登记表的行业项目，拓展环评告知承诺制审批改革试点，将多个民生相关的行业纳入。这是一种应急性审批监管模式，与传统的审批模式相比，简化了审批手续，提高了审批效率，让申请人可以快速取得审批，形成了宽进严管、相互监督制约的新管理模式。但此后一些地方审批没有准确领会意见精神，过多适用减免手续和轻审批重监管的模式，过于放宽审批条件，存在违法审批的风险。

d.碳排放影响评价数据造假罚则缺失、监管困难

2018年修改的《中华人民共和国环境影响评价法》取消了环评资质审查，有能力的建设单位可自行编制环评文件。对环评工作主体的增改，顺应了“简政放权、优化服务”的思路，提高了行政审批效率，优化了营商环境。但两类环评主体并存难免出现混乱。例如碳排放权交易方面，生态环境部于2021年底组织开展的碳排放报告质量专项监督检查工作，发现中碳能投科技(北京)有限公司等四家机构碳排放报告数据造假的典型问题案例①，这些案例应引起我们高度重视。首先，碳排放评价数据造假存有罚则缺失，无论是行政还是民事层面，生态环境部《碳排放权交易管理办法》中对于第三方检测、报告和核查机构进行的造假情况都未作出相应的罚则规定，刑事犯罪的相关管理办法虽然规定了相应的刑事衔接条款，但在实践中该类违法行为少有涉及刑事法律评价的。其次，碳排放影响评价与碳交易在数据监测方面的要求基本相同，碳排放总量、强度、时段、环境因子受到的影响等数据必须真实，才能真正达到碳环评的功效，这意味着要做好数据监管。碳排放的核算标准允许多套核算规则共同使用，规则的交叉会给相关利害关系方提供随意操作的可乘之机。此外为了能够尽早通过环评文件开工建设项目，在利益的驱动下企业或者第三方环评机构很可能会对碳排放统计数据篡改伪造，轻则改正数据，重则重新环评，无形中加大了环评审批的审查工作量，反而拖延了建设项目进度，增加建设成本。另外为防止造假，需要公开有关碳排放数据，有可能涉及商业机密，如何在信息公开和商业秘密间找到平衡也是需要着重考虑的问题。

三、碳达峰目标下碳排放影响评价的制度建构

碳达峰时限迫在眉睫，作为预防性制度建设的重要部分，碳排放影响评价工作需要传统环评理念的转型与升级，需要有关法律制度的更新以及新的碳排放评价标准的设定，还有环评技术导则等文件的修订和环评程序上司法审查制度的完善等多方面的坚实基础。

1.理念转型与升级

目前已经有54个国家的碳排放达到峰值，墨西哥和新加坡等国家也承诺在2030年实现碳达峰。为了挖掘碳减排的潜力，碳排放评价这一源头预防制度是关键。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次明确了“生态文明”这一提法。随后“生态文明”逐渐入法，多部环境单行法也把推进生态文明建设作为立法目的，至2018年宪法修正案将其写入序言，并规定国务院生态文明建设的职能。国家把生态文明建设提上发展日程意味着碳排放环评领域的工作正逐步被重视。此外“十三五”“十四五”以来环评与排污许可全面推进“放管服”改革，不断提升生态环境源头预防和全过程监管效能，坚持协同推进环评“放管服”，做到放管结合，在推动改善生态环境质量的同时进一步激发市场活力②。贵阳市作为现有的地方试点城市，正逐步落实环评“放管服”为重大项目落地护航的工作。未来要在更多的地方推行“放管服”试点改革。并且需通过持续简化环评管理，严格落实新修订的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》，切实实现名录之外无环评；提升环评审批服务，用提前介入指导、开辟绿色通道的途径来不断提高环评效率；需更进一步加强事中事后监管力度。当今严峻的全球环境问题成为关乎人类命运的主要问题，碳达峰目标成为当前亟不可待的一项重要任务，需要构筑绿色发展的全球生态体系来奠定人类命运共同体的生态底蕴，为打造绿色低碳环保的社会环境而努力，共同致力于建设低碳环保型社会。我们必须秉承上述理念，将碳达峰目标与我国生态文明建设相结合，站在共建人类命运共同体的高度[8]，坚持协同推进“放管服”改革，提升全过程监管，将政策适度转化为相关制度，设置碳排放评价的环保标准、运行规则、法律责任，碳排放影响评价制度才能切实发挥出应有的效果。

2.加强碳排放环评与其他制度的衔接协调

碳排放环评制度是对预防为主原则在应对气候变化领域的贯彻落实，起到源头预防的作用。可以参照污染物总量控制采取的结构减排、工程和管理减排的思路，就相关法律制度作修改或调整。

（1）.碳排放环评与排污许可制度的衔接

环境影响评价制度和排污许可制度都是我国污染源管理的重要制度。环评制度侧重于事前的预防，排污许可制度侧重于过程中和过程后的监管，是排污单位稳定运行的依据，因此衔接好两项制度是做好事前预防和事中事后监管的关键。首先，由于温室气体与污染物排放主要集中在能源、交通、工业和建筑这四大领域，应将温室气体纳入排污许可管理，譬如在《排污许可管理条例》中增加二氧化碳、甲烷等温室气体排污管控内容；修订重点行业碳排放许可的技术规范，根据《环境影响评价与排污许可领域协同推进碳减排工作方案》搭建协同减排制度体系。其次，将碳排放评价文件作为排污许可制度的具有法律效力的前提条件，以此向相关单位颁发排污许可证，许可证上应注明碳排放总量、浓度和降碳技术要求，明确碳排放量计算方法。建设项目建成后申领排污许可证时，未达区域削减目标的不予核发许可证；已获得许可证的要对其扩建及技术改造项目等重新环评审核，以此提升排污许可证的科学性和准确性。再次，建立基于排污许可证的污染物和温室气体排放源的融合清单，探明各行业污染物和温室气体排放情况，挖掘碳减排潜力，为进一步制定切实可行的减排方案奠定基石。

（2）.碳排放影响评价与清洁生产制度的贯通

清洁生产制度涉及生产、流通、消费全过程，要贯通碳排放影响评价和清洁生产制度，就要从源头做起，对高耗能、高污染、高排放石化企业及时采取节能减排的技术改造措施，积极开发风能、水能、地热能等清洁能源，在原材料选用以及包装、产品运输、消费等环节适用碳排放影响评价，充分评估各个环节碳排放量可能对环境造成的影响，将碳排放数据作为清洁生产中的控制指标，通过计算单位产品和产值的碳排放量等指标，并结合能耗水平与相关行业、区域碳排放数据比较，来评价其碳排放指标所处水平的高低，促进低碳产业发展。同时，可通过确定相关碳排放指标，利用环境准入制度等，限制高碳企业，促进区域低碳经济发展。清洁生产不仅涉及工农业，更涉及餐饮、服装、建筑等领域。比如餐饮行业减少或避免使用一次性物品，避免过度包装等。具体操作上可以通过改进原材料以及产品包装前后的单位产品碳排放量、强度的对比分析得出一定的碳减排数据，并且在多次测算的基础上得出碳排放量的平均限值，将此数值与整个区域同行业未改进的数值进行比较，得出碳排放指标的差值，数值差距的大小表明从源头降碳对碳减排的贡献，以此增强区域该行业的发展动力。

（3）.增设碳排放数据信息公开制度

信息公开可以保障碳排放数据的真实性和透明度，有利于各方对碳排放行为的监督，维护环境公共利益。首先，在主体设置方面，根据《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》规定的信息公开主体，设定碳排放数据信息公开的主体主要有第三方环评机构、涉及碳排放的有关建设单位以及碳排放环评文件的审批部门。其次，在内容方面，建设单位应当公开建设、运营等全过程碳排放数据信息以及环评报告文件的具体编制流程；第三方环评机构作为环评报告文件的又一编制主体，应该将报告书（表）编制中的碳排放测算方法、环境影响及结论等内容逐一公布；审批部门则主要将环境影响评价报告的审批流程公开，涉及环境影响评价公众参与的部分也要及时公布，保障信息公开的全面性。但要注意涉及到保密性条款内容的不予公开，如《环境影响评价法》第二十三条①规定的由国务院生态环境主管部门负责审批的项目往往是重大国家项目，其碳排放数据信息应不予公开。最后，在公开时间和方式上，不仅要全过程公开，时间跨度要覆盖碳排放的全过程，甚至延伸到环评文件审批后环境保护措施的落实阶段[12]；注意采用差异化的信息公开方式，要达到对目标团体或者个体公开的效果。可以在环保局网站、政府网站等关键位置设立专门的碳排放数据信息公开平台，此外将张贴公告作为辅助的信息公开方式，帮助困难群体获取信息。加快许可证管理信息平台建设和完善，从而实现污染物排放和碳排放数据的统一收集、相互补充。

3.制定和细化碳排放评价标准

《环境空气质量标准》和《大气污染物综合排放标准》未将二氧化碳列为污染物，故而不涉及对碳排放量的限定问题。要实现碳达峰目标，应该切实考虑二氧化碳是否作为污染物的问题，即使不认定为污染物也应设置其他规则对其排放量进行限制。首先，可以由国务院生态环境部门会同质量管理部门制定并出台具有法律效力的碳排放评价标准，列明二氧化碳的排放限值、同时规定它在各类标准执行中的具体要求，对其适用范围、排放量、排放速率、排放强度、监测方法、采样时间和频次、计算方法等进行详细规定。其次，通过地方政策实现碳排放评价约束力和执行力。北京市已实施《二氧化碳排放核算和报告要求电力生产业》，可以此为参照，在碳排放交易试点地区先行制定并落实地方评价标准，然后向全国其他地方推行。一是制定碳排放核算标准，对二氧化碳核算报告的范围、核算步骤与方法以及数据质量要求等做规定。二是编制碳排放评价指南，明确碳排放现状调查、工程分析，碳排放控制措施与监测计划等，规定碳排放水平评价的参考标准。最后，制定行业标准。如纺织服装行业的原材料选择、纺纱制造、运输环节都会产生不少的碳排放①，可限制使用棉、麻和真丝之类的纤维原料或者其他可降解的新材料②，再将其碳排放量测算统计，考虑将碳达峰时的碳排放数值作为服装业未来选取原材料的标准。

4.修订环评技术相关文件

在技术规范方面，建议按照协同治理的思路修订环境影响评价分类名录和技术导则。将碳排放作为一项重要补充纳入现有的建设项目环评分类管理名录；在《建设项目环境影响评价技术导则总纲》和《环境影响评价技术导则大气环境》修订时，补充碳排放影响评价内容，充分发挥技术导则的专业导向功能，规范指导碳排放环境影响评价工作。导则应明确碳排放监测技术，如在建设项目环评技术导则中补充环境监测计划，建设项目监测可在技术完备的基础上采取在线实时监测，通过卫星、无人机等在项目建设、运行的不同阶段获得碳排放数据。此外在各类技术导则中纳入碳排放指标体系，对各类环境要素可排放的二氧化碳含量进行限定，用各类技术导则保障碳排放评价有据可依。

在区域或行业技术指南层面，碳排放影响评价应当衔接区域有关行业的碳达峰行动方案，制定区域碳排放技术指南。以现有技术、经济运行情况以及数据库平台为基础，借鉴海南、江苏、重庆等地区已有的碳排放环境影响评价技术指南，结合碳强度考核、碳市场建设、碳汇类生态产品价值实现等政策措施，在多个领域积极开展生产过程节能、二氧化碳捕集与封存等技术研究；从碳排放源、排放量、排放浓度等方面对区域碳排放水平进行预测评估。针对行业技术特点，加快制定行业碳排放技术指南，对行业碳排放监测、评估、核算方法体系等进行规划，形成完整的碳排放影响评价规则体系。

5.完善碳排放环评程序司法审查制度

碳排放影响评价若因行政机关不作为或者未能积极行使职权、审批不严，会造成公共气候利益的损害，影响的主体范围非常广泛。为此应当完善碳排放环评程序的司法审查制度，保障公众合法权益，防止行政机关违法审批。

一是弥补司法审查的立法空白。对比我国香港地区、台湾地区的环评法律制度规范，其差距主要体现在司法审查制度上。我国《环境影响评价法》笼统地规定了审批职权和法律责任，缺乏对环评审批行为的有效制约，亟需立法明确建立环评司法审查制度。譬如可以相应地增设环评审批的事前检查环节、加大事中控制和事后的监督惩处力度等专门条文，保证环评审批的独立性、合法性，用具体的法律规范明确权责，完善制约监督机制。

二是协同环评审批督查和司法审查。及时组织督查人员对环评审批违法情形全过程进行调查核实，配合公检法等部门完成责任追究。建立完备的碳排放数据核查机构，通过实地考察和定期检查方式直接发现环评审批问题，了解真实的碳排放信息；还应加强从业人员培训和管理，规范其业务行为。通过现场或网络技术等多种手段对碳排放数据进行核查，保障碳排放环境影响评价审批数据的真实性、权威性。充分发挥民间性组织行业协会的自律性，达到规范监督效果。

三是推动公众参与保障司法审查机制运行。碳排放影响评价的公众参与是重要一环，有利于确保环评司法审查的公正公开。可以设置统一的环评公示平台，允许公众对所有碳排放环评的建设项目进行监督并发表意见。全国统一的信息公示平台建设并非易事，可以考虑在局部范围的省市内先行建立。通过完善碳数据公示，实现公众的知情权，保障碳排放环评审批程序的良性运行。

四、结语

碳达峰目标正在对我国各行各业产生巨大影响，尤其是能源、化工、建筑、电力、交通等领域。对这些领域建设项目在原环境影响评价制度基础上提出碳排放影响评价新要求，是我国碳达峰行动的重要举措。明确碳排放影响评价的法律依据、技术规范、评判标准、程序上的监督措施，以及与现有环保法基本制度的衔接协调，是构建碳排放影响评价制度切实可行的路径。依靠法律制度的保障，使碳排放影响评价与碳减排技术、政策合力并进，才能将碳达峰行动真正落到实处，早日促成碳达峰目标。