基建投资项目运营期履约管理及风险管控

基建投资项目运营期履约现状和存在的问题     

随着我国大量PPP项目建设期结束，进入运营期的项目越来越多。运营，是PPP项目区别于传统政府工程项目的根本，项目公司不仅要承担项目的投资建设任务，更需要完成长达数十年的运营、维护和管理工作。发改委和财政部先后在相关文件中对基础设施投资的运营属性和运营要求提出了规范要求。基建投资项目的优质运营，不能只停留于合同的条款，更需要专业能力和经验。基础设施投资项目往往具有投资大、运营期长、公益性等特征，项目会因为法律法规的变动、利率变动、通货膨胀及不可抗力等市场金融变化导致运营成本增加或收入减少，因此必须通过经济视角对运营进行有效管理来确保投资收益。从投资规律看，基建投资项目的履约创效和投资收益主要产生于运营期，如何保障投资项目的投资目的成功呈现以及长期化健康运营，关系到大量基建存量资产的质量和国有资产保值增值的目标实现。  

目前，PPP项目的运营期主要面临问题有以下五类：一是项目的实施方案对运营成本和收入测算不实，导致运营目标无法实现；二是运营期绩效评价不够明确，缺乏实操性；三是基于地方财政压力，回购出现违约，产生拖延或不足额付费；四是项目的调价机制不完善，在合同约定的调价机制触发时，由于分歧较大，导致调价机制无法推行；五是特许经营权未得到有效保障，导致收益不足。  

基于以上运营期面临的困境，笔者结合项目管理实践，对运营期如何进行有效的管理进行分析并提出建议。  

运营期履约管理的经济价值提升路径分析  

落实运营前置，确保项目合规运营。 项目内生增长机制和自我造血能力是保障运营收入的关键。为提高项 目经济性，避免因“先天不足”造成项目经营性落空，社会资本应当尽早介入项目前期工作。作者认为，运营前置包括三个阶段。第一个前置是项目筹划阶段，政府及实施主体要通过加强项目的可行性分析，依据市场环境对项目运营做前端分析，实现基建投资项目的商业性和公益性的平衡。围绕着投资项目的全寿命周期管理，将运营筹划前置，以优秀创新的运营方案协助项目规划和设计。第二前置是建立“投建运”一体化管理模式，提高建设和运营的联动性。在项目的建设阶段以运营需求为指导，通过技术创新、人工智能、数字化等手段，提升项目的运营质量；第三个前置是建设期运营期的无缝衔接。项目公司（SPV）在项目建设期要做好运营期准备，包括运营期的启动时间确认、及时办理竣备证及完成相关审批程序，保证项目准时进入运营期。  

项目履约过程中，以IRR和NPV为管理导向，强化项目成本收益管理。 内部投资收益率IRR和净现值NPV是投资收益两个最为重要的维度，在项目进入运营期前，基于项目投资的边界条件对IRR因素进行敏感性分析，制定投后履约管理方案并进行全过程动态管理。做到两个坚持，一是“快收慢支”，尽可能把收入提前，出资延后。二是“多收少支”，有效增加运营收入控制运营成本。项目运营成本管理上，重点考虑以下三个方面：一是建设期遗留问题尤其是运营的重大隐患及运营提升改造要及时整改，并及时购买运营期保险；二是融资成本的有效控制，并根据金融政策采取变通的融资方案以降低资金成本；三是对运营的成本动态管理，尤其是运营的能耗应合理分担，采用光伏发电等形式控制项目能耗成本。遇到政府重大活动（如亚运会），发生管理升级和场馆装饰的配合责任可与政府协商明确成本支出。项目运营收入管理上，重点考虑以下两个方面：除去政府回购资金之外，使用者付费是运营收入的主要来源，一是基础使用者收入的落实。应关注运营期内产品及服务价格，如高速公路收费标准、车辆引流、产业园区租金收缴率等因素；二是开源增收。例如广告收入、配套服务设施的收费。  

动态跟踪地方财政状况，有效落实回购节点。 作为投资收益的管理重点，项目回购是运营阶段的重中之重。基础设施投资项目的回购，往往是需要以政府财政资源为基础。虽然投资决策都会将地方财政状况作为项目判断依据，但项目的投后履约管理更需要动态跟踪地方财政的实际情况。在做好项目的工程决算和绩效考核的基础上，对回购工作开展全过程管理。首先要动态做好政府信用度调查和财政能力调查，对政府负债、土地拍卖情况、发债计划等信息动态跟踪，对政府的财力进行动态的分析判断。其次，要重点做好政府回购资金的渠道和支付程序的调查。项目回购资金是否纳入当地财政年度预算、项目回购资金的来源和审批流程都应当纳入运营管理的范围。再次，一旦项目回购出现违约逾期情况，要及时采取有效措施催讨。考虑到政府承担逾期滞纳金的难度，建议合同对逾期回购约定分段资金成本的形式承担违约责任。如政府回购能力有限，建议投资人应有风险意识，及时止损。最后如果涉及到政府回购担保的，还需对回购担保的主体和抵押物资格，进行必要的动态风险调查和评估。  

从股权、资产、合约三个维度，对投资项目的运营期履约做好项目公司的基础管理。 首先是项目公司的股权管理，结合项目的股权结构，明确控股股东和参股股东的责权利，确保资本方和政府资本方项目运营期管理的边界清晰，分工明确。同时要对公司董监高等履职代表进行规范管理和考核。如项目发生重大变化时，触发股权转让或回购，以确保项目正常运营。其次是项目的资产管理，对项目建设期后形成的固定资产，要建立清单进行管理和有效维护。若为运营进行必要的替换和提升，需和政府实施主体予以确认，以避免产生赔偿责任；再次是合约动态管理，在运营期内外部条件变化及政府管理变更等因素，对投资收益带来极大影响，需要及时进行合同再谈判，以补充协议的形式保证运营权益。例如新冠疫情期间，配合防疫措施采取的运营调整，可获得政府补贴等优惠政策。在规范的项目管理基础上，应在运营期阶段性地开展项目过程评价，及时对项目的投资进展进行全面分析，在项目投资收益的测算基础上，从定性和定量两个维度审视项目投资管理，进行绩效影响、目标实现程度、持续能力等三方面的评价。  

依托基建投资逻辑，培育“基建商业”运管能力。 基建投资项目有别于常规商业地产项目的运营，其商业价值的挖掘作为投资收益管理的重要一环，必须建立在基建投资逻辑的基础之上。通过资源整合和模式创新，进行专业的商业策划和招商落实，为项目的经济价值做增量。例如站体综合体类项目，可有效利用政府资源和社会资源引进政府补贴类项目，充分发挥物流优势；园区开发类项目和文化体育类项目，以消费导向合理安排业态，充分发挥政府管理职能的引流优势。结合基建投资项目特点，权衡绩效考核和商业增效，建立满足基建特性的商业资源库，选择匹配的基建商业合作模式。一个规范的、健全的基础设施运营管理体制，能有效应对公共安全、社会监督评价，甚至是营运亏损等一系列问题。社会资本应要求自己的项目公司和专业运营商，完善组织架构、明确岗位职责、建立健全运营管理制度，使管理制度和流程设置满足运营管理的需求，形成有效的运营风险闭环机制，进一步提升项目运营管理水平。  

基建类投资项目运营期的履约风险管控  

合理设置唯一性，提高项目竞争力。 基础设施项目既具有公益性和社会性的“非市场性”，亦具有收费性和竞争性的“市场性”。多数情况下基础设施项目投资回报率相对较低，投资回收周期较长，需要政府通过政策手段等提供经营环境保障。为避免政府或其他投资人新建或改建其他同类型项目，对本项目形成实质性商业竞争，挤压市场空间，从而减少本项目收入，应在合同中设置唯一性条款。当出现竞争性项目导致运营收益下降时，要求政府合法运用行政手段确保公众对本项目的最低需求量，或允许社会资本提高公共服务价格以填补损失，或由政府通过可行性缺口补助的形式增加额外收益，甚至可以延长特许经营收费期，使得社会资本有更长时间回收成本，确保社会资本保持预期收益水平，从而实现基础设施项目的可持续发展、政府方和社会资本的互利共赢。  

增设合理的运营期调整和价格调整机制。 基建项目具有长期性和复杂性的特点，在运营阶段存在诸多不确定性因素，不可避免地会出现运营边界条件变化，尤其是运营期限和价格的变化，将对运营收入和成本产生重大影响。社会资本应在合同中设置运营期调整和价格调整机制（包括收费价格波动和成本价格波动），当由于种种风险因素导致项目无法按约定时间开始运营或运营中止，或因经济、社会、人口、法规等运营环境因素发生变化对价格产生影响时，就可以借助相关调整机制对收费价、收费期、可用性服务费和运营维护服务费进行调整。特别注意的是，应尽可能明确调价和调期的触发条件和审查期限，以确保执行力。  

完善绩效考核机制，确保科学性和合理性。 对于社会资本而言，应重点关注绩效考核的内容和标准、考核周期与程序以及考核后的救济措施。一是，在合同中预留考核指标调整机制，当达到一定的运营期限或客观情况发生变化，允许合同方重新对绩效考核内容和标准进行优化调整，确保公共服务的持续性。二是，由政府、行业主管部门、公众代表等利益相关方共同组成考核小组，并定期更换小组成员，以确保考核的公平性，避免权力寻租。三是，将考核周期与付费周期相衔接，确保考核的及时性。四是，对于绩效考核出现异常或分数较低的情况，应给予社会资本整改机会和救济权利，以维护项目社会效益。  

明确运营主体责任，合理分配风险。 基础设施项目的运营主体涉及到政府、社会资本和专业运营商，社会资本应合理划分各方主体的权利义务，明确运营责任边界，在政府、社会资本、运营商之间实现最优的风险分配，将风险分配给成本最小、管理效率最高的一方，并给予风险承担方选择如何处理和最小化该类风险的权利。对于政府方与社会资本方，原则上，运营商业风险由社会资本承担，法律、政策、外部运营条件等风险由政府承担，不可抗力风险由政府和社会资本合理共担。对于社会资本方与专业运营商，建议社会资本制定运营维护标准，通过对运营商的绩效考核促使其提升运营能力，实现运营风险的再分配，以达到激励相容、合作共赢。  

对于一个基建投资项目来说，项目建成的目的就是要持续经营，发挥其经济效益和社会效益，持续健康平稳运营是衡量项目成功与否的关键标准，因此加速转变运营观念、提升运营能力建设、落实运营管理，从运营端真正保障基础设施投资行稳致远，实现基建投资项目上海嘉浏高速公路工程高品质履约目标。