城市综合交通体系规划实施机制优化研究

随着《城市综合交通体系规划编制办法》《城市综合交通体系规划编制导则》《城市综合交通体系规划标准》(GB/T 51328—2018)等规范性文件的颁布实施，已经构建了一个比较完善的城市综合交通规划编制技术指导体系。然而在如何把编制的规划付诸实施方面，受行政、法律、经济、出行者心理与行为等方面因素及实施机制制约，尚存在一些机制障碍和部分目标失效问题。

学术界对城市综合交通体系规划实施方面的研究主要集中于规划实施评估，重点分析和评估近几年综合交通体系的发展情况、与城市发展的适应性，分析总结主要的问题和经验，继承优点，改正缺点，从而促进综合交通体系的优化发展 ^[1] 。相比城乡规划体系中的总体规划、控制性详细规划、近期建设规划等法定规划的实施研究 ^[2] ，综合交通体系规划实施在机制方面研究较少。本文在评估与分析福建省福州、莆田、宁德三市综合交通体系规划实施的基础上找出共性的机制问题，总结涉及实施过程的相关影响因素，提出强化规划有效性的相关机制优化建议。

1）对接区域层面，起到指导和协调对外交通体系建设的作用。

在对福州、莆田、宁德3个城市的综合交通体系规划评估中发现一个共性特点：城市对外交通设施层面的建设大部分能够按照规划方案实施到位，综合交通体系规划起到很好的指导和协调作用。以福州市为例，公路网基本按规划方案建成或在建，铁路网基本按照规划形成“五干三支”的布局。在《福州市城市综合交通规划(2010—2020)》编制中，针对京台高铁如何接入福州火车北站枢纽提出北线和南线方案，通过与铁路系统多次对接和协调，在确定接入方案后规划预留沿线用地空间和制定相应的枢纽换乘衔接设施布局规划，对后续高铁的顺利引入、对外对内的交通衔接融合，以及扩大城市辐射力起到重要作用 ^[3-6] 。

2）发挥骨架交通的规划先导作用以支撑城区拓展。

骨架道路系统是综合交通体系规划中的强制性内容和核心要素。在具体实施中，这一部分内容往往得到重视和优先实施，主要源于骨架道路系统和城市拓展之间的支撑依托关系和城镇化进程。除非受到拆迁、历史文物保护、生态敏感等因素制约，规划中的骨架道路系统大部分会得到实施。虽然有些骨架道路的功能和标准存在偏离规划的问题，但是总体上综合交通体系规划对骨架道路系统实施起到较强的规划先导和约束作用(见图1~图3)。以莆田市为例，《莆田市城市综合交通规划(2008—2030)》提出的“一环两纵一横”快速路通道和旧城区片区性主干路基本建成，城厢区、荔城区、涵江区等城区内主干路完成情况较好，但部分快速通道未按快速路标准建设，如荔园路仅一处建成立体交叉口，其余均为信号控制交叉口。

图1 福州市道路交通系统规划实施的过程演变

资料来源：文献[3-4]。

图2 莆田市道路交通系统规划实施的过程演变

资料来源：文献[5]。

图3 宁德市道路交通系统规划实施的过程演变

资料来源：文献[6]。

3）在交通设施空间预留与控制方面发挥重要作用。

综合交通体系规划提出的交通设施需要通过相应的交通专项规划进行细化，用以预留和控制未来实施的落位空间，同时也为下一轮综合交通体系规划的编制及实施提供重要的空间支撑。以福州市为例，《福州市城市综合交通规划(2010—2020)》提出城市道路网总规模3 100 km、总密度8.2 km·km ^-2 的控制要求，并通过各片区道路专项规划进行落位控制。但实际上到规划年限2020年福州市区规划道路网尚有1 100 km未实施，建成率约为64%。尽管尚未实施，但是通过规划控制预留了足量的道路设施空间，也为新一轮的综合交通体系规划及配套专项规划的编制实施提供了坚实的基础。

城市综合交通体系规划会提出一系列交通发展目标和指标体系，但是在实施中缺乏有力的针对性管控措施和可操作的手段，可能造成部分核心发展目标难以完成。以福州市为例，综合交通体系规划实施以来，公共汽车交通设施和运力取得很大提升，新增线路120条，新增/更新运营车辆2 726辆，平均每万人拥有公共汽车15.5标台，公共汽车首末站、枢纽站用地增长160%。但是，公共汽车出行分担率和客运量停滞不前，电动自行车在全方式出行中所占比例由2008年的21%上升至31%，交通结构离规划目标有较大差距(见表1)。

表1 福州市主要交通方式出行分担率变化(单位：%)

资料来源：福州市历次居民出行调查数据。

综合交通体系规划约束性不足导致在一些重大交通设施层面管控脱节。在《莆田市城市综合交通规划(2008—2030)》中，沈海高速公路复线位于城市南部地区，跨兴化湾接滨海城区至泉州方向，但由于建设因素、滨海城区未能发展等问题，即将建设的线位处于城市中部地区，并按照沈海高速公路扩容通道的定位去实施，而这一结构性的调整导致与其衔接的道路网络均面临重构；此外，由于对城乡一体化的发展研判不足，近期通车的白塘路在规划中并没有考虑和预留。

交通源于城市空间发展，当交通规划依托的城市空间实际发展与规划设想有较大差距时，交通规划实施将发生错位。《福州市城市综合交通规划(2010—2020)》实施十多年来，城市虽然已跨越闽江、乌龙江向南发展，但是城市总体规划确定的“东扩南进、沿江向海”发展意图未能充分实现，居住、就业功能仍聚集于老城区，造成老城区的向心潮汐交通以及交通设施不足问题(见图4)。这与总体规划对城市空间沿江向海发展过于乐观有较大关系。

图4 2017年福州市城区常住人口及就业岗位密度分布

《莆田市城市综合交通规划(2008—2030)》在实施中也存在类似问题，城市空间发展方向有所改变，交通规划难以支撑。《莆田市城市总体规划(2008—2030年)》确定了“以莆田主城为核心，滨海城区为副中心，多片区带状延展”的空间结构，在实施中滨海城区发展动力不足，而城厢、涵江片区之间出现绵延密集发展，造成城厢-涵江轴线上面临通道设施容量不足的问题(见图5)，规划骨干交通系统与实际空间发展方向脱节。

图5 莆田市城市空间发展规划布局

资料来源：文献[5]。

可以看出，城市综合交通体系规划仅仅作为城市总体规划被动式的下位规划，过于依赖城市总体规划往往会导致在实施中适应性不足。

城市综合交通体系规划除了总体上确定各交通子系统的规划布局和建设规模外，还要差异化地确定不同交通方式的功能定位、优先次序、资源配置，重在各子系统之间的协调。城市综合交通体系规划包含交通结构、路权空间分配、交通投入比例等多方面公共政策内容，是协调不同出行者利益冲突的公共性规划，本质上属于公共政策范畴，应在促进交通公平性和效率化方面发挥顶层作用。但是规划提出的战略、策略、理念往往无法有效转换成可实施的政策，缺少转换的组织保障，造成政策性不足。福州、莆田综合交通体系规划均提出公交优先及TOD策略、停车分区供应策略、非机动交通分区控制策略等交通引导内容，但是在实施中这些规划策略无法进一步落实传导到实际的交通治理与设施建设中。

1）从属于城乡规划，法定性有待加强。

由于缺乏自身的法定化程序，城市综合交通体系规划作为依存于城乡规划体系的专项规划，是城市总体规划的从属性规划，只能通过把强制性规划控制内容纳入城市总体规划而法定化，发挥出一定的刚性管控作用。但是除了城市总体规划外，城市综合交通体系没有建立起与其他下位城乡规划相对应的强制性编制体系。例如在片区层面的传导比较薄弱，不仅缺少编制片区交通专项规划的强制程序要求，片区详细规划本身包含的交通分析和编制内容专业性和传导性也不足，导致综合交通体系规划方案的落实缺乏层次和保障。

同时，由于无法从法律上明确规划制定、实施、修改、监督检查等方面的程序和法律责任，综合交通体系规划对城市交通问题的解决、出行政策的引导和保障、对不同交通体系协调整合的指导和制约也是不足的。法定性不足导致规划实施与修改的随意性，从战略目标、设施支撑再到需求管控、政策保障等实施要素的重大变化会引起规划蓝图的失真。

2）事权不一，缺乏强有力的综合性组织协调机构。

编制组织主体和实施组织主体的一致性是规划实施的重要保障。城市综合交通体系规划的编制组织主体是城乡规划部门，而实施组织主体分散到多个部门，即不同交通设施的规划、建设、管理职责分散于多个部门。这会造成在实施中公交优先、非机动交通保障、停车管控等理念和措施受到部门职责分工、管理侧重、本位主义限制而得不到有效落实，国内诸多城市实践已经表明实施的机制障碍广泛存在。城市综合交通体系规划的目标引导与政策管控的发挥需要有强有力的综合性组织协调机构。

3）以设施空间为主，缺乏交通行为引导与管控。

城市综合交通体系规划是以实现人的出行高效化和物的运输经济化为主要目标的规划，单纯依靠设施空间建设措施不足以支撑规划目标的实现。城市发展进入存量时代后，规划实施的手段将由侧重设施建设转向交通行为政策引导与管控。规划实施的措施必须包括对公众交通行为的引导管控，实施中这方面的措施不多，如何通过市场经济机制、惩治与奖励机制、利用群体心理学等综合措施来实现规划意图基本处于实践空白。

4）以交通论交通，缺乏跨学科理论体系的有力支撑。

综合交通系统是一个非常复杂的系统，既有内部子系统，又有外部相关系统的相互反馈、相互影响，涉及工程学、经济学、社会管理、法律政策、行为心理等多个学科领域，需要有融合工程学、社会学的交叉学科理论支撑。传统的规划思维模式过于强调从单一的交通系统内部出发去解决规划问题，往往会忽略社会经济的客观规律性，降低了规划的可实施性。

以交通结构目标的论证为例，交通结构目标和综合交通体系规划方案之间是一种相互影响、相互反馈的关系，合理经济的方案应该使得各种交通方式的出行分担率趋于相对稳定的成本平衡区间。不同的社会经济发展水平、地理气候条件、城市形态、出行习惯、人口及就业空间分布等也影响着不同城市的实际交通结构。交通结构既不能通过主观武断地设定，也不能通过单变量草率地预测，要综合考虑实施方案本身、经济、地理、社会分层、群体心理等多维变量因素，运用相应的跨学科理论进行支撑。

在实现国家治理体系和治理能力现代化背景下，要求完善行政体制，推动政府转变治理理念，提高政府施政能力和水平，完善职能部门协调机制，防止政出多门、政策效应相互抵消，从而为综合交通体系规划实施机制优化提供了重要契机。规划编制组织和实施组织是政府部门职能行为，目前涉及的多种交通体系管理职能散落在不同政府部门，这就需要构建有效的协调机制。跨区域、都市圈、中心城区等不同空间尺度下的全域、全要素的综合交通体系规划编制与实施需要不同层级的政府职能调整或行政机制保障。

在国土空间规划体系构建背景下，城市综合交通体系规划在编制协调、管控要求、实施等方面将发生较大的变化。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确要求“按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点”，提出编制要点以面向实施为基本原则，避免“墙上挂挂”的弊病。同时要求各级各类国土空间规划(包括城市综合交通体系规划)注重可操作性和可实施性，“制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用”，这对综合交通体系规划的实施提出了基本的方向性指导意见。

城市综合交通体系规划的内容及侧重点应根据城市发展阶段进行相应调整才能满足城市发展和本身实施的需要。在城市扩展阶段一般侧重于交通设施的空间布局、落位及交通与用地一体化协调等。处于城市存量发展阶段，城市更新和转型发展成为城市的发展方向。综合交通体系完善重心转向交通治理和品质提升，城区骨架交通设施空间布局与规划建设的内容趋于弱化，规划重点是交通子系统之间的协调衔接、交通精细化设计与品质提升、近期交通改善、交通政策等内容，将对实施提出更大的挑战，需要突破设施空间范畴才能实现对交通体系全方位的统筹协调。

1）顶层设计确立城市综合交通体系规划的法律地位，建立全周期的规划实施保障机制。

亟须国家层面在交通强国战略指导下对城市综合交通体系规划法律法规进行顶层设计，在《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国道路交通安全法》等相关法律基础上，出台交通领域的上位法。在上位法中顶层设计城市综合交通体系与国土空间开发利用的衔接关系、统一协调各类交通子系统的关系、明确综合交通发展指引政策和综合交通体系规划的法律地位；明确城市综合交通体系规划管控中各方职责和过程程序要求，包括规划编制、确定、实施、调整、监督、评估等环节，建立全周期的规划实施保障机制 ^[7] 。

2）优化整合政府相关交通职能，建立综合交通一体化的职能管理机构。

建立一个综合性交通职能管理机构，站在全局角度对综合交通进行统筹规划并实施全过程管理，协调综合交通内部子系统之间的关系，有利于从组织架构上解决交通问题。需要从国家层面进一步优化整合交通运输、国土资源、城乡建设领域涉及的交通相关职能，并在国务院部制和地方职能机构深化改革中实现。

2001年日本实施大部制改革以实现部门统一性与整体性，设置国土交通省，整合包括原有运输省、建设省、国土厅、北海道开发厅等部门职能，并细分为综合政策局、国土规划局、道路局、铁道局、航空局、海事局等13个内部局，统一负责国家有关土木、建筑、海陆空交通事务管理和国土规划利用。新加坡为了实现城市综合交通的规划、决策、实施、协调一体化组建交通部，下辖的陆路交通局起到整合城市综合交通的核心作用，其职责是制定交通规划政策、整合交通规划与城市用地、管理道路交通与维护道路设施、制定私人交通工具的拥有与使用政策、规划公共交通线网、规范道路收费与停车收费等 ^[8] 。

中国行政管理机制具有条块管理的特点，即地方职能部门除接受本级政府领导外，还受上级对口部门的行业指导和监督，决定了不可能完全照搬国外经验。在大部制改革后，中国已经实现了各类对外交通设施和公共交通运营统归交通运输部管辖，但是城市交通中的城市道路交通设施(含停车设施)、城市轨道交通设施的规划管理以及车辆管理等职能仍分散在其他部委。在职能整合的可能思路方向上，一种是继续强化集中式管理模式，尽可能将各类交通设施规划管理及政策归口于一个部门以统一协调决策实施，省、市级层面职能也相应整合归口。另一种是在市级行政层面成立一个综合协调的常设机构实体，负责综合解决城市交通问题和综合交通体系的规划、实施协调、评估反馈等。

3）提升规划编制的可实施性，完善和规范下位规划编制体系以支撑上位规划的实施。

规划编制应注重可实施性，避免纯理论性和不可操作性的规划内容，在不同利益群体不同诉求框架下达到一种合理平衡，避免规划师的个人臆断。规划编制前宜增加重点问题、专项研究咨询并征询公众意愿，并在编制过程中形成公众参与机制和程序，突出规划的公共政策属性。在规划内容表达形式方面，由理念式和愿景式向定量化、指标化、清单化转变，通过指标引领、刚性管控、任务分解等形成下位规划可以解读、分解、深化、反馈的形式。强化文本和图纸的法定表述，补充下位规划编制体系项目清单，明确规划编制项目的责任单位及要点。

城市综合交通体系规划是交通系统的总体规划，侧重于宏观层面，到中微观层面的落地还需要交通政策专项规划、交通设施专项规划、分区域交通规划、近期交通治理与改善、交通影响评价、交通详细设计等下位规划编制体系的分解与落实。下位规划在实际编制和实施方面经常存在与上位规划脱节的问题，需要进行体系梳理和规范化，建立实施评估和反馈机制(见图6)。规划往往只能选择现状、近期、远期这三个城市交通发展的状态，缺乏动态适应性，这就需要在实施中有一个动态评估、动态修正、动态反馈的过程。以政府职能部门现有近期建设实施机制为基础，建立规划实施反馈机制，即通过城乡市政及综合交通运输的五年发展规划、年度计划清单等已程序化的报批环节来建立综合交通体系规划的反馈机制是一个尝试方向。

图6 城市综合交通体系规划与下位规划的编制流程优化

4）加强交通领域跨学科理论应用研究，在交通政策、交通技术变革、交通社会经济学等薄弱研究领域进行突破以支撑规划的科学性、适应性。

在城市步入新发展阶段，原有相对单一的交通学科理论难以解决复杂城市下的综合交通运行规律问题，有必要构建跨学科的理论应用体系，特别是需要社会经济相关学科在交通领域的理论应用，以人的因素为核心，形成面向实施应用的相关研究框架，从而有效应对社会经济、环境、技术方面的多重挑战。例如，在“双碳”战略背景下，如何构建面向个人出行的碳排放政策去管控交通行为是一类重要的研究方向；从交通发展历史角度看，交通工具及技术的变革是影响交通系统变化的核心要素，自动驾驶技术及大数据信息技术的突破将会对未来交通系统产生重大影响，规划如何顺应这种趋势的变化需要跨学科研究的理论支撑；规划往往对出行者的社会性研究不足，如有些城市的公共交通出行群体可能以女性、中老年人、学生居多，应聚焦如何建立公共交通吸引力标准。不同阶层、性别、年龄的出行者对出行有不同的偏好，只有在坚实理论应用研究基础上才能提出相应的规划策略和应对办法。

城市交通系统深受社会经济和科技发展等外在系统影响，与城市治理模式紧密相关，处于相对稳定阶段时将保持内在的惯性和延续性，其发展进程更易受到综合交通体系规划的有效控制。当外在系统的变化引起城市交通系统产生突变或质变时，规划所预设的部分条件会失效，规划实施将面临较大的挑战，容易使外界产生规划无用论的声音。此时以最小成本实现最高效率的规划内在逻辑并没有发生变化，从目标到战略再到措施的规划路径依然有效，但是中间的实施传导环节受条件变化的影响往往会受阻或无效，这就需要形成一种有效实施机制对规划进行反馈调整和对实施进行监测控制。

引入系统控制论的理论和方法对城市交通系统的研究将是十分必要的。城市交通系统作为一个开放的受控系统，是社会系统和工程系统的结合体。按照控制论的定义，受控系统由控制器、执行机构、信息反馈装置三部分组成。可以说规划及其实施机制就是控制器，控制器的作用在于使交通系统在外界环境的摄动作用和内部结构不断变化的情况下保持正常稳定运转，原定的目标不受到干扰和破坏。如何发挥这种控制器的作用有必要作为城市交通领域重点关注的研究方向 ^[9] 。

《城市交通》 2023年第2期刊载文章

作者： 卢文增