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定额是什么？定额干什么？定额怎么改？

发布于：2023-08-25 13:48:25 来自：工程造价/造价筹划 [复制转发]

在上周，我分享了一篇关于“定额计价法与工程量清单计价法的关系辨析”的文章。今天我主要在上一篇文章的基础上，来和读友们讨论讨论，定额是什么？干什么？怎么改？

2006年原建设部标准定额司已经在中国建筑工业出版社出版了“中国工程建设标准定额大事记”，详细论述了新中国成立之后的定额发展历程和历次改革的主旨。

自那以后，随着工程量清单计价方式的深入推广，定额改革的趋势发展越来越快，但似乎怎么改都是批评的声音居多。甚至定额改革陷入了进退两难的困境， 如果要求使用定额（主要是统一定额）进行计价，反对的声音很大：“定额也不准呀，算的价都不靠谱”。

于此同时，如果不发布定额（或者一些取费标准），要求按照市场价格计价，反对的声音依然很大：“没有定额了，计价不就完全没谱了吗？ 政府投资项目造价审核不就没有依据了吗？”定额改革为什么似乎陷入了绝境，这应该引发我们全体造价行业人员的思考，既然绝大多数人都认为定额仍然有存在必要的话。

定额是什么？

定额，从字面上看，即规定的额度。工程定额也就是单位建筑安装产品上消耗各类资源的规定额度。在前文“定额计价法与工程量清单计价法的关系辨析”中已经阐述过：以定额为基础的概预算制度实质上是 中央政府采取“一杆子插到底”的管理方法，用对施工方的底层成本管理代替了甲方的投资管控。 因为不存在所谓的建设交易市场，所以这一条从上到下的直通路径是非常顺畅的。所以我们可以再次强调，定额的最根本目的是控制施工成本，最重要的内容是工料机的消耗量。至于基于定额进行的各阶段工程造价的计价活动实际可以看成是在定额基础功能上的衍生品。

定额干什么？

定额改革的困境是从工程造价定义出现多元化开始的。中国建设工程造价管理协会第二届学术委员会在1996年通过的《对工程造价含义的界定意见》中正式提出了“工程造价”一词有两种含义：

一是指建设一项工程预期开支或实际开支的全部投资费用；

二是指建设市场上的建设产品价格，即工程承发包价格。

再加上原有的施工成本定义的视角，实际上“工程造价”出现了一词三义： 即从投资者——业主的角度来定义的投资费用、从建设市场交易的角度来定义的工程交易价格、以及从生产者（施工单位）的角度来定义的施工成本。

随之而来的是工程造价管理也出现了三种不同的目标导向： 投资管理、价格管理和成本管理 。并且由于市场的不断成熟和发展，甲乙双方从利益共同体转而成为利益诉求对立的主体，因此投资人也不可能通过节约施工成本从而达到投资管控目的。

但需要注意的是，虽然工程造价管理已经多元化发展，但定额的本质属性依然没有发生变化，仍然是反映施工生产过程中的基本消耗量数据。

因此定额单一属性与工程造价管理多元化目标之间的矛盾被暴露出来 。原本只是用于单纯反映生产过程消耗量的定额被赋予多重职能： 既要控得严、还要算得准、又要管得住 。但投资、价格、成本虽然彼此之间有着千丝万缕的关联，但毕竟是在不同主体视角下的概念，需要不同的控制手段和管理办法。

用定额一种工具想达到一石三鸟的目的，结果可能是哪头都没顾上，一只鸟也没逮着。定额仰天长叹：“臣妾做不到呀。”在现实中我们能够体会到这样的困境：一会儿觉得按照定额编制的估算或概算包不住，需要在后期调整；一会儿觉得为什么投标价格会比招标控制价（最高投标限价）下浮40%甚至50%；一会儿又觉得定额数据其实并没有及时反映出施工工艺和施工方法的进步。

什么目的都想达到结果可能什么目的都达不到，很多人将这些困境归结为定额编得不准，只要能够把定额准确性提高这些问题都不存在了。但是如果仅仅是定额编制不准确的话，我们至少能知道定额水平是高了还是低了，目前有很多时候我们连定额水平比实际水平高还是低都不是很清楚，难道这是单纯的定额准确性问题能够解释的吗？

定额怎么改？

所以， 定额改革方向的确定需要首先明确定额在工程造价管理的目的和作用（至少要明确首要的目的和作用） 。“工程造价术语标准”（GB/T50875-2013）中对于工程造价的定义为：“工程造价是工程项目在建设期预计或实际支出的建设费用”。说明经过多年的反复研讨和辨析，我们还是最终确定了工程造价的最基本属性仍然是站在投资角度进行描述的投资费用。在这一定义下，定额的首要目标应为实现投资人的投资管控目的。

正是在这一视角下，2020年“工程造价改革工作方案”才提出了 “加快转变政府职能，优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理，取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。” 的改革要求（这一问题在前文“工程造价改革工作方案发布后计价依据的改革”中已有详细论述）。

尤其需要注意的是， 以投资管控为首要目标的定额是可以与施工单位的生产成本分离的 ，主要需要反映的是在项目建设的不同阶段，在不同的项目细分程度下每一工程构成单元的合理单价水平（但这一单价水平并不一定是在市场交易中最终的中标价格水平，因为交易价格还要受到项目竞争程度、投标人竞争策略、拟采取的分包方案等多方面的影响）。

只有首先明确定额的目标需求，才有可能走出目前反复讨论定额“准与不准”的困境（因为所谓的定额“准”还是“不准”仍然停留在施工成本的范畴内讨论）。

总结起来看，如果明确定额的首要目标是用于投资控制，需要前期合理制定投资控制目标，以及满足事中事后的评审或审计的需要。那么定额的改革方向就应该是造价的指标化和指数化， 适合不同项目分解深度的造价指标及描述其动态变化的造价指数应是未来明确的改革方向 （无论到那时还叫不叫定额）。

另附：投标人的报价与招标控制价差异较大也许是一个正常的现象，我们之所以对之惶恐不安其实很大程度上源自于长期以来的一个错误管理理念： 总希望用价格管理代替质量以及安全管理 。虽然低价确实会带来质量以及安全的隐患，但反过来说，不能证明报价高或者符合招标人预期的承包人就不会出现质量或者安全的问题。质量和安全的保障是通过施工过程中的标准制定和严格管控实现的，而不是多给点儿钱就能实现的。举个简单的例子：超市的矿泉水打折了，昨天卖1快，今天卖5毛，你会因为降价50%就选择不买吗？恐怕多买几箱屯着才是正确的选择吧。

定额

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