联合国2030年可持续发展议程的广州实践

在梳理当前联合国可持续发展目标地方化研究与实践进展的基础上，总结广州作为首个在联合国官网登出地方自愿陈述报告的城市的工作经验：与城市发展远景规划目标和体检评估工作相结合，对可持续发展目标进行在地化转译；参考国际城市经验和广州工作基础，采用“重点优先+滚动评估”模式；突出“定性+定量”评估，系统总结可持续发展目标的落实进展与经验；重视公众参与，创新多元评估方法；推动评估反馈，以行动践行可持续发展目标；开展广泛交流宣贯工作，讲好广州故事。

[关键词]  联合国2030年可持续发展目标；地方自愿陈述；在地化；广州

[文章编号]  1006-0022(2023)06-0050-06

[中图分类号]  TU984

[文献标识码]  B

[引文格式]  韩文超，廖绮晶，黄鼎曦，等．联合国2030年可持续发展议程的广州实践[J]．规划师，2023(6)：50-55．

0　引言

可持续发展是当今人类社会的重要议题。2015年9月25日，联合国可持续发展峰会正式通过了《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》(以下简称《2030议程》)，提出了17项可持续发展目标(Sustainable Development Goals，以下简称“SDGs”)，为世界各国的发展和国际合作指明了方向。在联合国的号召下，全球积极响应《2030议程》，在洲际—国家—城市等不同尺度开展研究与实践，探索SDGs的落实路径、评价方法和进展特征等。

2020年，广州受邀加入SDGs地方自愿陈述倡议，成为首个在联合国官网登出地方自愿陈述报告的中国城市，并首次作为中国地方政府代表参加2021年联合国可持续发展高级别政治论坛边会。本文通过总结广州本土化转译SDGs，构建“重点优先+滚动评估”模式、突出“定性+定量”评估、重视公众参与、推动评估反馈和开展广泛交流宣贯工作的SDGs在地化经验，希望为讲好中国故事、推进城市可持续发展转型提供可借鉴的工作经验。

1　国内外SDGs的地方化研究与实践进展 

当今的SDGs地方化研究与实践主要集中在SDGs的传导落实路径研究、国别和地方自愿陈述研究、SDGs在地化评估指标体系研究三方面。总体而言，研究与实践对全球—国家—城市的SDGs传导落实路径较为关注，对城市、企业具体践行SDGs的行动和方法缺乏总结；对推进SDGs的国别和地方自愿陈述实践较为重视，对自愿陈述的方法和理论缺乏系统总结；对SDGs的在地化评估指标体系较为重视，但缺乏系统的SDGs落实进展评价方法研究。

1.1　探索SDGs的传导落实路径

如何建立SDGs的传导落实路径，将全球倡议真正落实到地方行动中，是当前研究最关注的话题。但现有研究主要集中在国家尺度层面如何向下传导SDGs，较少关注城市落实SDGs的政策体系与行动方法。大部分国家依靠中央政府主导推动SDGs的落实，包括从国家层面出台落实《2030议程》的计划或规划，设立协调机构或研究机构，提供相关资金补贴，鼓励地方、企业等参与践行SDGs。例如，中国2016年发布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，建立了落实可持续发展议程部际协调机制，分3批设立了深圳、郴州、湖州等11个不同主题的国家可持续发展议程创新示范区。在少数国家，中央政府与社会各界的推动力度相当，如：日本中央政府成立了“SDGs总部”，多次召开会议邀请各界参与制定相关措施，并通过了《SDGs实施指导原则》；日本商会将SDGs行动作为重要战略；非营利组织组建“日本SDGs公民社会网络”，发布“SDGs伙伴关系研究报告”等。还有少数国家由社会力量主导，各级政府是参与者之一而非领导者。例如，瑞典中央政府虽建立了《2030议程》工作组，但未出台响应行动计划和落实路径，大部分与SDGs相关的商业项目、科研教育项目等均由企业、NGO等自发积极开展。

1.2　积极开展国别与地方自愿陈述

“自愿陈述”是一项评估当地SDGs进展的行动，联合国在每年评估全球SDGs落实进展情况的同时，也号召全球从国家、地方等各个尺度积极开展SDGs自愿陈述。自2016年以来，已有超过160个国家开展了200余次SDGs国别自愿陈述，中国在2017年、2019年、2021年分别发布了《中国落实2030年可持续发展议程国别自愿陈述报告》。地方自愿陈述的探索虽起步较晚，但发展较快，目前已成为全球可持续发展研究的热门话题。2018年7月，纽约首次向联合国提交地方自愿陈述报告，此后有20多个城市在2019年联合国可持续发展高级别政治论坛上共同签署了《地方自愿陈述倡议》，共同推动SDGs在地方层面的评估与落实。迄今全球已有约40个城市或地区完成了地方自愿陈述报告，200多个城市或地区已开始推动相关工作。联合国人居署、世界城市和地方政府联合组织(以下简称“城地组织”)等机构也正逐步出台地方自愿陈述工作指引及总结报告。在中国，自广州、义乌于2021年先后向联合国提交地方自愿陈述报告以来，上海、深圳等城市也积极跟进推动地方自愿陈述相关工作。但在学术研究方面，国内外关于地方自愿陈述的研究都还相对欠缺。

1.3　构建SDGs在地化评估指标体系

2017 年 3 月，联合国统计委员会在17项SDGs的基础上细化构建了涵盖169个子目标和232项指标的目标指标体系，详细阐明了SDGs的具体内涵，提出了部分指标标准，用于指导、评估全球SDGs的落实进展情况。随后，各国、各组织结合地方特色，推动了地方化指标体系的研究与构建，如：欧盟构建了包含100项指标的评价体系以指导欧盟和域内各国开展SDGs落实进展评价；瑞典制定了120项指标用于监测国内的SDGs落实进展情况；美国通过联合国“可持续发展行动网络(SDSN)”构建了“美国城市可持续发展指标体系”。中国尚未由官方发布SDGs指标体系，但学者们对SDGs指标体系的构建和数据收集进行了深入研究：一是结合联合国发布的SDGs目标指标体系，讨论中国的可持续发展指标体系建构与指标选取方法；二是研究了SDGs相关评价指标数据的获取方式，提出基于地球大数据评价SDGs落实进展情况的方法；三是在省、城市不同尺度构建指标体系，评价SDGs落实进展情况。总体而言，国内的SDGs落实进展评价较为关注指标体系构建和数据获取方式，缺乏对系统评价方法或模式的探讨，研究尺度也相对宏观、均质，对各地区的异质性关注不足。

2　广州推动SDGs在地化评估与落实的实践

以地方开展自愿陈述为契机，广州系统推动了SDGs的在地化评估与落实路径，以“国际上听得懂，地方上落得下”为目标，推动世界更好地了解中国城市，推动广州更好地实现可持续发展。

2.1　与城市发展远景规划目标和体检评估工作相结合，对SDGs进行在地化转译

联合国制定的涵盖169个子目标、232项指标的目标指标体系主要针对全球和国家尺度。对城市的可持续发展进展评估和政策制定而言，该目标指标体系存在尺度、类型、标准上的不匹配(表1)，无法直接应用。中国目前的研究大多集中于国家、省际宏观尺度，以及数据收集、计算方式等方面，无法为城市尺度的评价提供可借鉴的实践支撑。

对此，广州对17项SDGs进行了在地化转译，将国际话语体系与广州实际工作结合起来。一是总体评价广州的SDGs落实进展情况。总结了近年来广州推进可持续发展的核心原则—“不让一个人掉队”，并分别从17个SDGs维度详细总结了广州推动落实SDGs的举措、经验与成就(表2)。二是构建城市长远发展目标与SDGs的对应关系。根据“美丽宜居花城，活力全球城市”的城市总体发展愿景，构建“美丽国土，空间格局”等6大城市发展战略与17项SDGs的匹配对应关系(表3)，探讨广州现有的2035年长远发展战略如何响应SDGs。

2.2　采用“重点优先+滚动评估” 模式

目前，全球已完成地方自愿陈述的约40个城市的评估指标体系尚未统一，可将这些城市的评估方式分为3类：一是完整评估17项SDGs，但因面临工作量较大或缺乏深度的两难困境，仅有匹茨堡、巴塞罗那等个别城市采用这种评估方式。二是大多数城市选择优先评估5～8项SDGs，并每隔两年对其他版块的SDGs进行评估，较好地兼顾了工作难度和评估深度。三是结合城市发展特征、城市治理重点构建本地化的评估框架，通过建立本地化的评估维度与17项SDGs间的匹配关系，实现更具地方特点的评估。虽然近年来越来越多的城市选择以此方式开展地方自愿陈述，但是也存在城市话语体系与SDGs的匹配对应关系不足的问题。

参考国外城市经验，考虑到评估工作的可操作性，广州采取了“重点优先+滚动评估”的模式，即优先选择若干市民关注度高、数据基础好、案例丰富的SDGs进行评估，后期再滚动开展评估，实现对17项SDGs的全覆盖和动态评估。

根据各国、各城市以及相关学术研究中的SDGs落实进展评价重点，分析总结广州活力、开放、包容、绿色发展的超大城市特征，结合公众、专家和部门意见，广州最终选择优质教育、清洁饮水和卫生设施、可持续城市和社区等5项SDGs进行优先评估。见图1。

2.3　突出 “定性+定量”，系统总结SDGs落实进展与经验

国际城市的地方自愿陈述大多采用定性综合评估，如东京、洛杉矶、波恩、斯德哥尔摩、赫尔辛基等，通过多维度的数据进行案例描述及政策综述，展示城市贯彻落实SDGs的进展、成效及未来设想。个别城市如纽约、巴塞罗那则采用定量指标评估，结合SDGs内容，选择若干项城市现有指标进行评估，通过对比历年数据发展趋势、现状与目标差距等评估SDGs的落实进展情况。

由于构建仅包含5项优先评估SDGs的指标体系会缺乏整体性，且涉及部分敏感数据，广州采用了以定性综述为主、定量评估为辅的评估模式，兼顾了评估的严谨性、全面性和科学性，系统展示了广州超大城市活力、开放、包容、绿色的发展特色。在定性综述方面，详细综述了广州落实5项SDGs的27条具体策略，展示了约60个具体案例，以“多剖面、全场景、有温度”的价值理念，展现全市、街区、社区多个尺度的历史、现状情况和市民主观感受，全面评估山、水、林、田、湖、海的保护利用情况以及城乡建设、社会经济发展、生物多样性保护等情况，并重点关注老人、儿童、孕妇等弱势群体和老旧小区、偏远乡村等相对弱势地区，体现对各社群、全龄段市民的用心关怀(图2)。在定量评估方面，在5项SDGs优先评估章节的开头，将展现广州工作成效的30余项关键指标数据情况，用高度可视化的图表方式予以集中展示。

2.4　重视公众参与，创新多元评估方法

联合国号召各国政府、社会各界共同参与SDGs的落实。但从国际比较视角来看，中国历来是政府力量较强而社会力量较弱的国家，并且由于参与方式单一、制度建设不健全、公众力量过于薄弱等，目前中国的公众参与仍以自上而下基于官方信息发布的被动式参与和自下而上的维权式申诉为主，甚至由政府、技术专家主导或包办的决策过程会成为公共决策的唯一形式。因此，为了客观全面地评估SDGs的落实情况，广州在地方自愿陈述中尤其注重推动多方参与，各司其职实现“全市评估全市做”。

一是深入推进公众参与，关注市民主观感受。“线上+线下”结合开展多样化公众参与活动，发动“落实2030年可持续发展议程：广州在行动”专项调查，现场调研“长者饭堂”、社区儿童活动站“小禾的家”等，收集16000余份问卷、4000多条意见，广泛了解公众对广州落实SDGs的看法等(图3)。

二是分阶段推进部门协作，高效收集客观数据和总结工作成效。按照“资料收集+初稿意见征求+专题协调会”的方式，协调全市26个相关部门共同开展工作，开展4轮部门意见征求及专题座谈会，高效全面地总结广州工作成就与经验。

三是借力专家，优化报告表达方式和话语体系。咨询清华大学、中山大学、华南理工大学、广东工业大学等高校的多位专家的意见，强化广州SDGs落实进展评估的人文关怀视角，优化报告表达方式，减少不同文化、不同语言读者对广州落实SDGs的误解。

2.5　推动评估反馈，以行动践行SDGs

17项SDGs的落实进展极不均衡，且推进速度和规模落后于既定计划，尤其是零饥饿、无贫穷、良好健康与福祉等目标的落实进展缓慢。究其原因，除极端天气、逆全球化、科技不平等等因素影响外，践行SDGs还缺乏城市层面的统筹与行动。

因此，广州尤其注重结合地方自愿陈述评估，推动SDGs的地方化落实，并建立了“评估—反馈—行动”的可持续发展全流程治理机制。将在SDGs地方自愿陈述中发现的广州可持续发展优势与不足反馈至《广州市国土空间总体规划(2021—2035年)》，推动规划纳入新建绿色建筑比例、绿色交通出行比例、城市生活污水处理率、城市集中式饮用水源地水质达标率、每万人拥有的公共文化设施面积、公共服务设施无障碍普及率等多项SDGs相关指标，并予以持续优化提升。同时，开展生态保护、生态修复、城市降温、社区生活圈等系列规划编制、政策制定工作，推动白云山还绿于民、永庆坊二期、海珠湿地四期等重大可持续发展项目落地实施。

2.6　开展广泛交流宣贯工作，讲好广州故事

广州紧抓地方自愿陈述是当前全球SDGs交流热点的契机，积极参加国际交流，分享广州经验。自2021年以来，广州市政府多次参加联合国可持续发展高级别政治论坛以及由联合国粮农组织、人居署等下属机构组织的研讨分享会；组织相关专家参加联合国、城地组织等开展的各类交流活动，分享各自对SDGs地方化实践的思考；积极对接国际组织，将广州经验纳入联合国人居署牵头编制的《地方自愿陈述工作指引》和城地组织编制的《可持续发展目标地方化报告》等全球性指引文件，为全球城市开展SDGs的地方化实践贡献中国智慧。

同时，广州积极推动可持续发展理念的在地化宣贯工作。面向社会，通过学习强国、广东卫视、微信公众号及广州市各类报纸、网络媒体，向市民深度宣贯联合国2030年可持续发展目标及广州工作经验成效，形成全社会的共识。面向相关专业从业者，策划2021年中国城市规划年会主题论坛之一——“对标联合国2030年可持续发展目标与新城市议程促进城市绿色发展创新与转型”，推广广州落实SDGs的在地化经验，以交流研讨的方式提升规划行业对SDGs的关注度，推动其落实SDGs的自觉性与能动性。

3　结束语

基于长期以来在绿色可持续发展方面的探索和实践经验，广州积极参与了联合国《2030议程》的地方自愿陈述工作，成为第一个在联合国官网刊登地方自愿陈述报告全文的中国城市。其核心经验在于将SDGs的国际性和广州特色的在地性进行了良好融合，向世界展示了中国超大城市推动SDGs落地落实的实践探索。

SDGs在中国仍属于新兴话题，存在与中国政策体系的协同不佳、市民了解程度不够、经验对外宣传推广力度不足等问题，为了避免SDGs地方自愿陈述及相关工作沦为迎合国际潮流的“专项评估”，国内城市在开展这项工作时需重点注意以下3个方面：一是将国际话语和中国行动相结合，构建SDGs的在地化评估体系和方法。重点是对涵盖17项SDGs的指标体系进行甄别和转化，既要符合国际话语体系的内在要求，又要满足评估指标数据的可获得性和可操作性要求，同时要注重扩大公众参与度和宣传力度，开展以第三方智库视角进行SDGs落实进展评估的专题研究，并通过国际交流对话平台，以国际话语体系向世界介绍广州、介绍中国超大城市可持续发展的经验。二是将SDGs与地方城市治理手段有机融合。例如，将SDGs理念通过五年规划、国土空间规划贯彻到各项规划编制、政策制定工作中，并结合城市体检、国土空间规划体检评估等工作，探索共享指标数据、共建信息平台、共促评估反馈、共谋宣传造势的工作方式，将SDGs落实进展评估系统、全面地融入中国城市治理体系。三是从城市有机生命体的视角开展多尺度分析和评价，避免就指标论指标。从目前国内外经验来看，大多数城市试图严格落实SDGs的指标，并进行逐项指标的分析计算。这个方法本无可厚非，但如果仅仅停留在这个层面，就一项一项指标进行计算，则有可能忽视更为宏观和深刻的问题。只有以SDGs的价值导向为核心，从宏观角度审视城市运行的机制和绩效，从中微观视角分析规划实施的做法和案例，同时以SDGs的指标作为线索和支撑，才能克服传统城市体检评估工作就数据论数据、就指标论指标的弊端。

希望更多的中国城市能加入SDGs地方化的实践中，探索适合自身城市特色的SDGs落实进展评估、政策行动方法与模式，推动城市实现可持续、高质量发展，同时借助SDGs话语体系向世界讲好中国故事，展示真实、立体、全面的中国城市形象。

新媒体编辑：黄玉婵

审读：邓倩

终审：刘芳