姜德文：论水土保持创新发展

生态文明贵阳国际论坛 是中国目前唯一以生态文明为主题的国家级国际性论坛，2013年和2018年，习近平总书记两次向论坛发来贺信，多次作出重要指示，为贵州全力打造生态文明建设先行区，奋力在生态文明建设上出新绩指明前进方向、注入强大动力。经过不断发展，现已成为凝聚全球生态文明建设共识、推动生态文明建设国际交流合作的重要平台，在传播生态文明思想、推动国际合作、促进技术创新等方面发挥了重要作用。2023年论坛围绕“共谋人与自然和谐共生现代化——推进绿色低碳发展”主题，设立了17个主题论坛。党和国家领导人、外国政要、国家部委领导，国际组织、研究机构和绿色发展领军企业负责人到会致辞。

伴随着生态文明贵阳国际论坛，论坛的永久性期刊《生态文明新时代》 已创 立发行，应论坛及期刊之邀，为2023年论坛撰写了 “以创新为动力推进新时代水土保持高质量发展” 文章，与论坛同时发表。

[摘 要] 创新是新时代水土保持高质量发展，促进生态文明建设、推进人与自然和谐共生现代化建设的动力。在体制机制方面，建立科学的水土保持空间管控制度，基础设施等行业性发展规划落实水土保持对策措施，以信用监管为基础建立新型监管机制，区域水土保持率要由量变向质变发展；在路径方法方面，生产建设项目实施科学分类管理，流域治理要在山水林田湖草沙一体化治理中提质增效，大数据、互联网、人工智能等现代信息技术要深度运用于水土保持各项工作。加快水土保持生态功能与价值、水土保持碳汇、水土流失生态损害及赔偿研究与实践。水土保持教育宣传要进党校、进中小学、进社区，提升全社会水土保持认知与参与度。

[关键词] 生态文明；水土保持高质量发展；体制机制路径创新

【时代背景】

党的十八大以来，中国生态文明思想与理念日益增强，法规制度体系更加完善，水土流失防治、生态文明建设取得了历史性成就。当前中国经济社会发展迈向了人与自然和谐生的现代化新征程。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意见》），将水土保持定位于江河保护治理的根本措施、生态文明建设的必然要求，强调要以推动高质量发展为主题，以体制机制改革创新为抓手，增强水土保持发展动力和活力，为促进人与自然和谐共生提供强有力的支撑。

【宏观管理】体制机制创新，为水土保持生态文明注入新动力

【创新 1】 建立空间管控制度，分类科学管理

中国特定的自然地理条件，加之巨量人口经济发展规模，形成了中国将长期存在水土流失的基本国情，尽管中国的水土流失防治与生态保护取得了很大成就，在新时代背景下还需要根据现状、问题、需求，精准施策，科学指导。从全国宏观布局方面，在国家永久基本农田红线、生态保护红线、城镇开发边界“三区三线”空间格局划分的基础上，依法将水土流失重点预防保护区、重点治理区，以及水土流失严重区、生态脆弱区等敏感区，确定区位和边界，针对区域特征和防控目标，对位实施严格的水土保持空间管控，特别是对生产建设人为活动实施差别化管理，对管控区功能与保护状况开展动态监测、评价，将监测成果纳入地方政府水土保持目标考核中，从全局上推进高平的水土流失防治与生态保护。

【创新 2】 基础设施等行业性发展规划中施策，更加前位预防人为水土流失

当前，工业化、城镇化、基础设施建设造成人为水土流失和生态损坏的问题较为突出，能源、交通、水利等重大基础设施建设规模加大、速度加快，事先防控水土流失至关重要。以往从生产建设项目立项、开工前报批水土保持方案开始实施水土保持管理，仍属于就事论事的微观管理方式，为了更加有效的预防保护，管理手段应前移，从区域、产业规划阶段实施管理。按《水土保持法》的规定，有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设规划中应有预防和治理水土流失的对策和措施。根据《意见》，有关规划（如区域经济社会发展规划、流域综合规划、产业园规划等）涉及基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等内容，在实施过程中可能造成水土流失的，应当提出水土流失预防和治理的对策和措施。水行政主管部门应加快研究四大类规划阶段的水土保持目标任务、论证重点，制定预防水土流失的总体部署，以及治理水土流失的措施体系，并制定技术指南、防治标准。有关规划的行业管理部门应出台相关文件，落实规划水土保持工作程序、内容要求。按法律和《意见》，在规划编制阶段征求同级水行政主管部门的意见，作为规划批准或印发的重要依据之一。

【创新 3】 构建以信用监管为基础的新型监管机制，增强全社会水土保持履约守信内生动力

社会在文明进步，社会管理的方式也要创新，遵规守法不能完全依靠政府“看管”模式，要变为公民、法人、其它社会组织的自觉行动。以信用监管为基础的新型管理机制，就是国家转变社会管理方式的创新和重要举措。近年来，国家出台了一系列政策文件，加快构建信用体制及监管机制，以法律、法规、标准、契约为依据，建立守信激励、失信惩戒的奖惩机制，促进全社会、全体公民树立诚信思想意识，提高单位和个人的信用水平。中办、国办2022年印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，明确将水土保持信用评价纳入国家社会信用体系建设，要求强化信用评价结果共享与运用。水土保持信用评价结果已纳入国家发展改革委、中国人民银行共同建立的全国公共信用信息基础目录，为完善水土保持信用监管提供了政策依据。

当前，要按《意见》加快制定水土保持信用评价管理办法、水土保持信用监管办法，对生产建设项目法人、设计单位与施工单位、水土保持技术服务单位等从业机构甚至人员开展水土保持信用评价。各级水行政主管部门的水土保持监管要与信用评价联动，信用水平高、未被列入水土保持“两单”（重点关注名单、黑名单）的减免监管；信用水平低、多次被列入水土保持“两单”的单位要实施重点监管、整改效果监管。通过新型监管机制，促进生产建设单位及水土保持从业机构主动守法，从自身源头上避免和减少人为水土流失，并营造更好的营商环境。

【创新 4】 水土保持率的实质目标由量变走向质变，强化地方考核评价

“水土保持率”是反映一定区域（主要是指县级以上行政区域）水土保持总体状况的宏观管理指标，即通过水土流失预防和治理，区域内水土保持状况良好的面积（非水土流失面积与不适宜治理面积之和）占国土面积比例的上限，既体现了区域自然禀赋的水土流失程度，也反映了水土流失防治主观能动成效。水土保持率已列为“美丽中国”的评价指标之一，也是评价地方水土流失防治工作的重要指标。经调查研究，水利部已明确各省水土保持率的阈值（远期目标），从全国目标看，《意见》明确全国水土保持率2025年达到73%、2035年达到75%。各省的水土保持率已经在水土保持十四五规划中明确，县级行政区域的水土保持率阈值各省正在分解到各县。

根据《意见》，今后水土流失防治目标和主攻方向是全面提升水土保持功能，提高水土保持生态产品供给能力，为促进人与自然和谐共生提供有力支撑。因此，对地方政府的水土保持目标考核不能仅仅停留在水土保持率的数字上，更应体现在水土保持功能提升、优美生态环境和优质生态产品的供给方面，实现水土保持从量变到质变，即从水土流失面积和土壤侵蚀强度逐步下降，到实质性的提升水土保持的水、土、气等调节服务功能，固碳供氧、生物多样性等支持服务功能，农、林、牧、渔等产品供给服务功能，优美生态景观、科普示范等文化服务功能。

【精准施策】途径方法创新，行业管理效能更加科学精准

【创新 5】 生产建设项目精准监管，严控人为水土流失增量

依法严格生产建设项目水土保持监管，防控人为新增水土流失，是水土保持行业管理的重要职责。以高分卫星、无人机等遥感监管为基本手段，在全国范围每年2-4次的全覆盖、常态化遥感监测、监控，生产建设项目实施“空天地一体化”的精细化监管，对人为水土流失现象做到及时发现、精准认定、严格查处。水土流失影响属于较严重类的项目，特别是公路、铁路、机场、露天矿、水利水电等生产建设项目，应加大监管频次，实施事前事中事后全过程跟踪监管。监管工作要适应近几年大规模建设能源、交通、水利等基础设施的新形势，开展全面监管，防控可能造成的水土流失和生态影响。同时，根据中国生产建设活动出现的人为水土流失新问题，按照《意见》，加快研究并出台农林开发活动水土保持标准、水土流失防治技术指南。

【创新 6】 山水林田湖草系统治理，科学、精准指导，提质增效

针对全国面广量大的水土流失问题，应根据不同类型区特征、以及急需治理的地类地块的具体情况，科学推进水土流失治理。要按照山水林田湖草沙一体化治理的思想和技术路线，实施科学、精准治理，突出抓好宜治理、成效显著的区域及地类的治理，难治理区、成效较缓的地类，以封育保护、生态修复为主；流域综合治理、水土保持措施配置要从生态系统修复与提升的层面，注重并提高生态系统的多样性、稳定性、持续性；坡耕地水土流失治理要创新治理机制，国家、企业、群众的意愿紧密融合，重点工程要与国家粮食安全战略、高标准基本农田建设、耕地占补平衡等紧密结合，为治理水土流失注入新的动力、活力。

【创新 7】 现代信息技术深度应用于水土保持各项工作，提升治理能力与治理水平

在数字经济、数字政府、数字社会的新时代，要深入研究并积极探索大数据、云计算、人工智能、互联网、物联网、区块链等现代信息技术与水土保持各项工作的深度融合.充分挖掘水土保持海量数据资源，在区域水土保持综合防治规划、总体布局，水土保持重点防治区、敏感区空间划分与管控，流域水土保持综合治理措施对位配置、建设管理、成效评价，生产建设项目水土保持分类管理、精准监管、动态跟踪、风险监控与预警，地方政府水土保持目标任务监测、考评，水土保持功能与生态服务价值监测、评价等丰富应用场景，广泛、深入开展实践，以智慧水土保持推进水土保持治理能力和治理水平的现代化。

【创新 8】 加快水土保持生态价值与碳汇研究，服务时代新需求

不断满足人民对优美生态环境、优质生产产品的新需求，是新时代水土保持的努力方向。要加快研究水土保持生态服务价值分析评价指标体系，积极探索生态价值的实现机制和途径。对造成生态损害的，应予以生态环境损害赔偿，并追究单位与个人的责任。围绕中国碳达峰、碳中和的目标，深入研究水土保持碳汇能力、评价方法、碳汇价值及其实现途径，明晰水土保持碳机理、作用、建设与运维方式，按照《意见》争取早日将水土保持碳汇纳入温室气体自愿减排交易机制，为中国和世界应对气候变化做出水土保持新贡献。

【社会氛围】 科技教育创新，全面提升干部、学生等公众水土保持认知

生态文明新时代、高质量发展新阶段，要实现人与自然和谐共生的中国式现代化，必须培养良好的保护水土资源、保护生态环境的生态文明社会环境。

【创新 9】 水土保持教育全面进党校，提高各级领导干部水土保持认知水平

《意见》要求加强党对水土保持工作的全面领导，首先应在各级党校开设水土保持专题教育培训，提升各级领导干部的思想认识和履职能力；大型企业党员领导干部也应进行专题培训，牢固树立生态优先、绿色发展的理念，管理好行业与自身企业。

【创新 10】 水土保持科普进中小学，提升青少年认知

国民教育重在青少年，应在中小学设置水土保持生态文明科普课程，从小培养保护水土资源、保护生态环境的生态文明思想，厚植并传承中华文明的先进思想。

【创新 11】  水土保持进社区，提升公众水土保持意识

在社区通过灵活多样的方式，宣传、普及水土保持知识，提升社会公众对保护水土资源和生态环境的认知，鼓励社会公众积极参与水土保持实践活动，对人为活动造成水土流失的社会监督，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，形成由点到面的水土保持社会氛围。