从刚性管控到权益实现：深圳市基本生态线内社区转型发展研究

本项目从涉及社区转型的众多因素中聚焦空间权益，探索从生态空间权益和建设空间权益两方面推进社区权益实现和转型发展，并分别提出权益认定、权益核算及权益实现等规则 。

本项目集成了线内社区空间利用、生态资源、经济社会、规划政策等信息，了解社区权益基础。经过分析得出：一是现有生态线管理政策重管制轻救济，线内社区空间权益远低于线外社区，其中建设空间开发强度约为线外一半，地均产值约为线外十分之一，生态空间只有少数社区曾获得生态补偿；二是现有生态保护模式重数量轻质量，生态控制线内地区大部分较为敏感，保护机制有待完善；三是存量开发政策重扩张轻运营，难以支撑线内发展。部分社区进行了转型发展探索，但政策堵点较多，按照现有政策尚无成功案例。

图1-深圳基本生态线内生态敏感性评价

本项目构建了以生态空间上的自然资源生态权益、建设空间物权为核心的社区空间权益体系，并分别提出权益认定、权益核算、权益实现规则。

针对生态空间，可基于通过生态保护修复带来的生态价值提升来认定社区可获得的生态权益，并构建了包括四方面、16项指标在内的价值核算体系。同时搭建以生态账户为核心的价值实现机制，让“保护者受益、破坏者付费”。

图2-社区生态空间权益认定思路

针对建设空间，按照与线外“同地同权”的原则认定权益，实现线内与线外物权均等化。同时依据与生态环境的兼容程度，围绕留、改、清提出四条存量利用路径。通过有机更新方式就地保留的，保留的容积按照现状“建筑面积不增加”的原则确定，未落实的权益容积可转移到其他开发项目中。

图3-社区更新地区权益实现路径

通过生态整备方式改造的，按照现状建筑面积的一定比例计算留用地和权益容积，并建立了生态指标转入、权益容积转出等弹性实施机制。

图4-线内整备地区权益实现路径

需实施清退的，可同时通过生态权益转出和权益容积转出兑现利益。

图5-线内清退地区权益实现路径

本项目从生态保护要求和就地转型需求两维度，构建了包括社区线内面积比例、生态敏感性、到城市中心距离、公共服务完善程度等11项指标在内的评价指标体系，在评价基础上将线内社区划分为减量发展、联动发展、适度发展、优先发展四大类，并针对性提出权益实现路径，推动社区因地制宜发展。

图6-涉及生态控制线的社区发展模式分类

提出了“自然资源生态价值+建设空间物权”两类权益，构建了“生态账户+容积交易市场”两大市场，设计了权益定量测算方法，打通了两类权益转换通道，形成了社区空间权益实现的框架体系。通过权益框架的设计，破解了线内社区发展困局，推动了社区从追求“物”向追求“权”转变，从追求“规模扩张”向追求“质量提升”转变，社区守住生态空间不开发也能获利，在权益均等化基础上走出一条区别于线外的高质量发展新路。

目前国家提出了开展自然资源核算，但核算结果主要服务于资产平衡表编制，价值停留在报表上。本项目建立了以生态账户为核心的生态价值实现机制，不仅有利于提高生态保护修复的积极性，也有利于引导从关注生态空间数量向关注生态功能和质量转变，真正促进了生态文明建设。

通过生态价值交易、权益容积转移等，为规划管控及行政强制之下的私权受损找到了一条救济路径，推动了保护与发展由冲突走向共赢，真正促进规划管控落地，实现社会公平。

通过权益异地转移，有利于解决有机更新、生态整备等利益有限、市场动力不足的问题，有利于鼓励城市“微改造”，为推动城市由“开发模式”向“经营模式”转变提供了支撑。