深圳城中村更新治理之路

城中村作为特大超大城市中的独特空间，是初入社会“打工人”的落脚点、新市民创业的起点，是他们留在大城市打拼的支撑。城中村还“隐藏”着众多物美价廉的地道餐厅、价格亲民的美发店、似乎销声匿迹的裁缝店、见证人口流动的二手家具店。 城中村体现了城市的多元包容，也是当前城市更新和治理的重点。 以深圳市为例，深圳的城中村在保障低收入群体居住和生活的同时也各具特色，深圳有美食聚集的下沙村、出租车司机聚居的大望村、以油画创作闻名的大芬村、见证特区发展的皇岗村等等，城中村在深圳的城镇化过程中起着重要的作用。城中村的更新治理是深圳城市更新的起点和重点，深圳市出台过一系列的政策、规范、规划指导城中村的更新治理，本文希望回看深圳城中村的更新治理之路，展望未来更高质量的特大超大城市存量空间治理。 

城中村作为深圳市存量空间的一大主体，是深圳快速城镇化的结果之一。城中村是包括深圳在内的特大超大城市当前保障租住功能的重要空间，是政府和社会的重要关注点。2023年4月28日中共中央政治局召开会议明确指出 在特大超大城市积极稳步推进城中村改造工作。 城中村的安全隐患问题比较突出，各类社会、空间问题缠绕、曲张，更新治理工作有时牵一发动全身，更新治理需要抽丝剥茧的耐心，需要体现公平和保障，更需要各方形成合力，城中村是存量时代特大超大城市治理的重要课题。

根据《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》相关内容，深圳市共有行政村336个，自然村1044个，城中村的现状建设用地占全市建设用地的31%，建筑量占全市建筑总量的43%，居住人口占全市实有人口约60%。近些年，全面改造、综合整治、拆除重建、局部拆建、功能改变、综合治理等更新模式逐渐更替，城中村一直是城市更新建设的 “红海”。存量时代，在国土空间规划框定城市发展总量的背景下，特大超大城市的可持续高质量发展更需要关注城中村， 城中村是深圳当前解决开发建设用地局限、提升城市整体空间品质、缓解住房问题的重要抓手之一。 城中村作为深圳城市更新的起点，在城市发展进入存量时代，也很大可能成为深圳城市更新的收尾端。城中村的更新治理需要理性、系统、全面的认知，回顾城中村的治理之路，以更高质量、更精细化解决当前城中村的更新治理，完整、完善城市更新的治理之路。

城中村的产生简单来说是城乡土地二元制、城市发展包围农村导致的结果。较全面的城中村认知需要从全国层面了解快速城镇化过程中城中村产生、演变。城中村并非广东特色，改革开放后，在快速城镇化的40多年里，全国众多城市逐渐形成了城中村。城中村在我国轰轰烈烈的城市建设中有的出现又离开、有的旧貌换新颜，过往的相关新闻中记录了城中村在城镇化“浪潮”中的变化，似乎可以“窥一斑而知全豹”。

城中村的更新治理是长期的，不同城市基于不同的发展诉求开展了当时的更新治理，更新目的、更新方式、更新效果都不尽相同。城中村在快速城镇化的过程中或拆或改或整治，2023年城镇化的进程还未结束，城中村也依然存在，从某种角度来看，城中村并非城镇化的对立面，快速城镇化的过程中也许需要城中村。在不断地治理和研究过程中，治理路径逐渐清晰。学术界认为城中村的研究起源于《中国流动人口忧思录》，文章从社会学角度首次提出了城中村概念。关于城中村的形成、特征、问题和价值，规划学界有着长期的讨论，逐步形成了较为完善的认知， 从过往消极看待逐步转向了包容、辩证的角度认知城中村、治理城中村。

在不断地实践过程中城中村的研究得以丰富，国内开展过大量的城中村相关研究，以“中国知网数据库”为例，以“城中村”为主题的中文研究文献约为1.9万篇，在城镇化高速增长的近20年间研究文献较多（图1）。研究相关联的内容主要为城中村改造、城市更新、城市（镇）化、广州市、深圳市等城镇化关联关键词以及社会问题关键词（图2）。 从研究数量和关联内容角度来看，城中村与城镇化联系紧密。

图1 城中村历年论文发表篇数变化统计图

图2 城中村历年论文发表研究主题统计图

通过对高引用文献的梳理可总结出学界对城中村的认知整体可以分为 认知、发展、转变 三个阶段。初期研究城中村的形成机制、认知其内涵特征，介绍海外相关治理经验；中期探究城中村的更新治理模式，倡导构建更科学的治理模式；当前倡导多元治理目标，对城中村的认知从消极看待转变为理性包容，治理过程中强调有机、包容、自主、公平。

经过长时间的实践与研究，当前城中村更新治理的目标更加丰富，参与更新的主体更加多元，更新模式更加多样。多元的更新目标、主体、模式使得整个治理过程更加有机、包容、公平。在这一过程中制度的保障、引导作用非常重要。

深圳市的城中村研究治理快速走过了更新治理的三个过程。一是因为深圳独特的城建史导致较多城市核心区域形成城中村，需要进行主动治理；另一方面，深圳的城市建设用地有限，需要从各类存量空间中找持续发展的空间，深圳需要积极主动的进行城中村的更新治理。在整个更新治理的过程中起到了先行先试的作用，城中村的治理逐渐多元化、精细化。

深圳过往的更新建设高度市场化，基于市场的选择，更新的目标和模式相对单一。为保证更新有序，法规制度和相关规划在城中村的治理工作中发挥了重要的规范、修正作用。从2004年出台《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》开始，到如今各类法律法规、重要意见、指引措施、相关标准、技术规定、总体规划、年度计划、专项规划等共同构建了一条相对完善的城中村的更新治理体系。在这一过程中，2018年总书记在广州关于城市规划和建设的讲话将城中村的更新治理提到了新的高度。

从政策角度回看深圳城中村的更新治理之路， 第一阶段 确定了改造依据、立项条件，谋划各类改造方式，搭建初步更新治理框架； 第二阶段 重点关注拆除重建类城中村的更新治理，关注保障城中村安全和卫生的综合治理； 第三阶段 重点关注综合整治、有机更新，确立城中村综合整治更新单元，提升城中村的内涵和价值，治理方式更加精细多元。

在实际的建设中， 城中村的更新模式从“以拆为主”过渡到“拆改留结合”的综合整治模式， 背后的原因和城镇化各阶段需求以及我们对城市内涵的认知逐渐深入密不可分。拆除为主的阶段，经济效应强劲，城市迫切寻求发展空间增量；综合整治阶段，城市空间的增量需求减弱，对城中村内涵的认知逐渐多元，城市寻求综合效益，寻求高质量、精细化的发展之路。

在深圳近20年的城中村更新治理过程中，政策体系逐渐明晰，各类法规政策规划逐渐完善并且进行了动态优化调整，这其中城中村更新目的、更新主体、更新模式等几部分核心内容逐渐丰富。 展望未来，为进行更加有机、效果可持续的城中村更新治理，更新目的、更新主体、更新模式的内容构成需要从非此即彼逐渐走向多元复合。

在城中村的更新治理过程中，更新主体作为推动项目的核心，其自身追求的价值往往决定着更新的结果、目标、更新模式，更新主体的选择和构成是更新的重点。深圳城中村更新整治的主体一般包括政府、开发商、村集体等，更新主体需要在政府制定的规则下开展城中村的更新（图3）。在过往的长时间内，开发商都作为主要的主体开展更新治理，零星有村集体开展功能改变的更新，当前阶段的综合整治以政府作为治理主体并且主体逐渐多元。 辨析各主体在过往更新治理中的优势和劣势，有助于构建更有效多元复合的更新主体。

图3 不同更新主体的优劣势对比分析图

回顾过往的城中村更新整治，大部分为单一主体模式，单一主体基于自身特质往往倾向固定的更新模式，单一主体会在更新过程中寻求将自身倾向的利益最大化，即使政府制定规则保证更新的底线也无法规避全部劣势。 为规避各类单一更新主体的劣势，匹配未来复合的更新治理目的和模式，需要建立多元主体模式。各级政府、开发商、村集体、社会团体、新市民、规划师可以共同参与构成多元主体，构建协商机制，保证综合效益 （图3）。虽然这一模式决策时间一般较长，需要协调的环节众多，但可以兼顾各方利益，互相监督规避劣势和问题。在城市寻求高质量发展的背景下，城中村更新治理的各环节也必然精细化。

我们常把城市比作一个有机生命体，城市的发展过程像一个人的生命过程：发育、成熟、衰老。城市也存在扩张、更新、收缩为主的几个时期。在城市的发育期后是相对漫长的成熟和衰老期，在此期间的健康维护像是城市更新。更新的模式是决定一个城市发展后期质量的关键。如果城市更新全部都是拆除重建，就像忒修斯之船悖论中不断替换的木头，如果忒修斯的船上的木头被逐渐替换，直到所有的木头都不是原来的木头，那这艘船还是原来的那艘船吗？同理，城市也不会有机。对于城市而言，我们已经明确 今后追求更加有机、延续历史文化的更新道路。

回顾更新模式，深圳在城中村改造初期政策制定了全面改造和综合整治两种主要模式，《总体规划纲要》将全面改造细化为异地重建、整体拆除、局部拆除等模式。随着深圳确立开展以市场为主体的城市更新，拆除重建因其经济效益突出、调动市场积极性成为更新模式的主流。而后《城市更新办法》提出更新模式分为拆除重建、功能改变、综合整治，也提出了城管部门主导的综合治理，但相关政策和市场更偏重于对当时急需的拆除重建模式。随着对城中村内涵认识的加深以及城镇化后期的需求变化，为挖掘城中村的多元内涵价值，城中村更新强调有机更新、微改造等综合整治模式，并对综合整治模式有了更详细的阐述。整体来看政策和规划制定了多样的更新模式，但是在过往实际的建设中，更新模式更多的是拆除重建，缺少对更新模式的复合使用。（图4）

   

图4 更新模式演变分析图

更新主体、更新模式、更新目的是关联的，多元的更新模式需要多元的主体共同推进，实现多样的更新目的。城中村的更新除了实现完善城市结构、满足空间增量的更新目的，也需要追求历史价值、丰富社会保障方式、构建包容社区、提升城市品质等等多元更新目地，在目标导向下，更新的模式需要多元化。同一项目中不同更新模式可能交织，比如综合整治主导的更新模式中，也会基于安全和功能的考虑对少部分建筑主体结构进行拆除、整合或功能改变。追求有机更新的复合更新模式可以延续城中村的主体结构的同时，保留重要树木和历史建筑，对街巷、核心公共空间、建筑进行修缮，延续并激活城中村的“生命”， 复合的更新模式使得城中村更加有机。

随着城中村更新目标、更新主体、更新模式的变化，城中村更新治理的核心点也在转变，这一转变体现了从“有没有”、“有多少”转变为“好不好”。 更新一直需要关注定量和定性的问题。

在追求“有没有”的时代，《深圳市城市规划标准与准则》划定城市密度分区，为城市更新确立了“有多少”的算量基础，此外，《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引》、《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》等一系列规定确定了城市更新的算量细节方法。在追求经济效应的市场主体模式下，追求前者的拆除重建的城市更新成为主体，城市更新的核心往往是追求较高的开发容积。从用地的构成、建筑的形态、建筑的功能等方面都追求“有多少”的算量最大化。“有没有”、“有多少”的空间增量成为项目的核心，当然这一核心点是当时城市各类现实情况共同导致的结果。

随着治理目标的转变，在追求“好不好”的目标下，深圳的城中村开展以有机更新为原则的综合整治。深圳将55平方公里的城中村用地划入综合整治分区，在《更新条例》的规定下纳入整治范围的城中村不得开展拆除重建类更新。非拆除重建模式的城中村更新不会产生建筑量的较大变化，为实现更新目标，挖掘城中村的历史价值、生态价值、产业价值、社区价值，就需要从功能结构体系、公共空间形态、建筑景观风貌等设计要素入手梳理、更新、激活城中村，因此项目和核心点也随之改变。城市规划一般认同设计和管理的“三七分”之说，同理，城中村更新之后的可持续效果也十分依赖城市运营，空间更新后的目的是为了营造城中村持续的活力， 如何通过城市运营维持和增长城中村的活力是城中村综合整治的重要课题。 如果把综合整治后的城中村比作一个产品，那么更新主体是产品经理，城中村居民是消费者，城市运营可以理解为持续的售后服务。越符合“消费者”需求的产品越会经久不衰，城中村这一空间产品，从空间本质的角度讲并不具备非常突出的产品优势，因此作为“售后服务”的城市运营就显的非常重要。综上所述，在综合整治的城中村更新项目中，城市设计和城市运营回归，成为统筹项目的核心。

图5 城市设计与运营成为城中村更新的核心分析图

回看深圳市城中村的治理之路，初期政策铺垫多样化更新模式，但市场选择追求经济效益的更新模式，当市场化城中村更新治理进入瓶颈期后，政府进行了保障安全的治理。随着高质量发展、精细化治理目标的确立，倡导挖掘城中村内涵的综合整治更新政策被提出，城中村的各类价值、有机更新的路径和模式随之开展。过程中政策的引导、市场的实践、实践反馈、优化政策、开展新的实践，形成一种双向反馈的有效机制。为满足更高质量的发展需求，解决更复杂的城中村更新治理问题，在政策不断优化的过程中，城中村的更新治理目的、主体、模式也需要更加多元复合。

这条不断探索的治理之路中的本质是我们逐渐回归到空间与人的关系本源，认识到 城市建设的标准是人， 我们逐渐上升到以人为核心推进城镇化。城中村空间应该承载和满足人的各类需求，满足人的生理、安全、归属、尊重、自我实现的需求。通过复合的更新治理建设有居住保障的城中村、有安全感的城中村、有归属感的城中村、有公平制度的城中村、有发展前景的城中村。城中村的更新治理中，虽牵扯要素众多，兼顾历史生态文化的同时，应以人为核心开展，而作为真正更新后的空间使用者的需求值得被重视、探讨、研究，并且应反馈到政策制定、空间设计、城市运营中，引导城中村更新治理的良性循环，最终达到可持续共治。 

城中村作为深圳城市治理的重点代表，是深圳城市更新的开端，也许将作为城市更新的末端，在本世纪内结束大规模城市更新的历程。城中村是土地城乡二元体制下快速城镇化的产物，需要强调其在快速城镇化中发挥了独特的价值。从城市生命周期角度来看，城中村并非城镇化的对立面，城中村也许是快速城镇化的必然产物。在城镇化的后期，特大超大城市必然要面对城中村这一重要治理课题。随着我们对城市发展的宏观理念发生转变，以深圳为例回顾城中村更新治理之路，进而系统、合理、全面提升城中村的更新治理认知、手段和方法，可以为城市更长周期的更新治理发挥更大的作用。