倡导性规划理论在半城市化地区乡村规划中的应用

倡导性规划理论内涵及其在我国的本土化实践

倡导性规划理论是由美国学者Paul·Davidoff提出的，该理论强调规划本身的职责和义务，提出应该转变传统自上而下的“精英规划”模式，以平等和公正为目标服务于各种不同的社会团体，特别是社会弱势群体，并提出规划师要改变思维方式，提升自身的专业能力，包括综合把握城市各类政治、经济、社会、文化等制度要素的能力，以及利用多元化思维进行规划引导与沟通的能力。倡导性规划理论的核心要求是规划师应摒弃“精英规划”的传统思想，站在客观角度分析多元化利益团体博弈的公共目标，从而建立求同存异、和谐发展的城市。

19世纪60年代，多元化思想进一步发展为多元主义思潮。其中，分离渐进理论开创了全新的渐进式规划决策模式，对我国规划的公众参与产生了重要影响。分离渐进理论是对传统理性主义的反思，所提出的“渐进决策”概念清晰地揭示了规划在应对具有高度复杂性和不确定性的公共政策决策方面所具备的现实意义。规划能够推动的决策，更多的是各方面利益的妥协与调和，是一种有限理性决策。渐进式规划决策模式恰恰契合了我国社会巨型系统的复杂性和城乡空间不确定性的特征。

珠三角地区是我国改革开放的前沿，也是城镇化进程较快的地区之一，其城乡规划引入倡导性规划理论后公共性得到增强，并在公众参与方面走在全国前列。从1998年相关法规条例引入公众参与，到后续制度化规划编制过程中的求同存异与多元利益集团的博弈，倡导性规划理论在珠三角地区的规划中不断被应用。然而，相关研究表明，珠三角地区的公众参与在乡镇层面下沉不足，公众参与的方式仅仅是参观规划展馆了解相关信息，决策权仍掌握在少数人手里。究其原因，一方面是个人的参与度低，公众的参与意识薄弱，参与的积极性不高；另一方面是规划对多元主体参与的包容度低，导致公众参与在珠三角地区的乡镇层面难以充分发挥作用。

武汉市关于倡导性规划理论的实践已开展了二十余年，从最早的南岸嘴规划设计项目到武汉市总体规划修编，再到洪山广场改建项目，都有公众参与的痕迹，由于武汉市的强政府领导决策，公众参与更多的是处于“象征性参与”的尴尬中。

1.3.1 新趋势：“陪伴式”规划兴起

1.3.2 新需求：乡村地区/社区层面对倡导性规划理论的实践

倡导性规划理论提出的初衷是解决城市的公平性问题，其对公众参与的理解是，公众不但是城市规划管理的被动者，而且自始至终是城市管理权力行使的主动者。在乡村振兴的大背景下，我国的乡村地区，特别是庞大的半城市化乡村地区，其规划迫切需要这一理论的支撑。由于社会关系、物质空间高度的复杂性，规划治理在半城市化乡村的落地存在巨大挑战。笔者认为，即便是在半城市化的乡村，基层利益团体合理的发展诉求也应该得到重视，快速推进乡村振兴需要将倡导性规划理论应用到基层并开展深度、持续的实践，也需要从基层的治理难点出发，探索系统性的实践路径。

我国半城市化地区特征及其规划面临的问题

1987年，加拿大地理学家T·G·McGee在研究亚洲发展中国家时，发现处在大城市之间的交通走廊地带的原乡村地区，即被称为“Desakota”的半城市化地区，在我国珠三角、粤东等地区大量出现。随后，田莉等学者对我国的半城市化地区特征进行了研究。

2.1.1 区域过渡性特征

我国半城市化地区呈现出特殊的区域过渡性特征，这是由于半城市化地区和传统的城乡边缘地带不同。半城市化地区没有具体范围，在空间上具有以下特征：代表城市化演变过程与城乡融合过程的特殊经济地理空间，发展受到城市中心和远郊乡村城镇化的双重影响，同时还叠加了自身城镇化的潜力。在这样的影响下，半城市化区域内出现了大量均质化、扁平化和同质化的发展空间。

2.1.2 经济柔性化特征

不同于一般的城镇化，我国半城市化地区聚集了大量中小微企业，受这些企业灵活生产的影响，该地区的发展呈现出经济柔性化特征。这种柔性集聚实际上是对半城市化地区不确定性条件的一种适应，而且柔性生产经济活动往往还根植于地方社会文化，形成了多种空间分异效果(图1)。

图1 经济柔性化下的空间分异示意图

2.1.3 空间碎片化特征

一般而言，我国半城市化地区的自下而上的力量较强，且长期缺少统一协调的规划控制，空间增长模式呈现斑块化和碎片化特征。这种集聚程度极低的用地方式，造成了用地形态散点状及土地高度混杂的空间困局。而半城市化地区的城镇建设空间的严重无序，使得城镇地区涌现出大量亦城亦乡的“灰色区域”和环境品质恶劣的“混沌空间”。

2.1.4 治理关系化特征

半城市化地区的治理具有典型的基于熟人关系的强自组织特征。这种依靠系统内部要素相互协调而实现目标的强自组织特征，往往渗透到了土地使用、开发建设、企业生产和基层治理等环节。在改革开放初期，这种强自组织特征高效推动了半城市化地区的经济发展。然而，随着各项城乡建设的规范性和法制化不断增强，这种关系化治理模式给半城市化地区带来了诸多问题。

2.2.1 方向难点：“大农村”的基本面与集体发展诉求间的落差

由于半城市化地区存在“非城非乡”的情况，是本地居民自嘲的“大农村”，这些地区和其他大城市甚至三四线城市都存在着较大落差。制定的目标太高，半城市化地区“够不着”；制定的目标太低，发展的引导力和管控力均不强，存在发展进一步失控的风险。

2.2.2 内容难点：规划思路和手法的同质化

过去，在增长主义思维的影响下，蓝图式的乡村规划内容往往脱离乡村实际，定位和路径“放之四海而皆准”，布局方案夸张。这种规划的结果自然是蓝图描绘与规划实施效果相差甚远，导致半城市化地区的公众对规划的接受度普遍较低，乡村的基层管理者对规划的积极性也不高。

2.2.3 土地难点：乡村有限指标对混杂空间布局优化的束缚

半城市化地区的土地主要面临两方面问题。一方面， 既有的土地规划在乡村层面的规模限制是总体布局调整的障碍。 尽管国家目前出台了关于乡村振兴三产融合用地的相关规定，但是在各地建设指标都极为稀缺的背景下，城市的建设指标投放显然优先于乡村，如何精准、高效地向乡村投放建设指标成为一项新课题。另一方面，面对半城市化地区乡村集体土地高度混杂的现状，在整体改造和微更新改造上，规划都 面临与村集体在利益博弈方面进行共识性协商的挑战。

2.2.4 治理难点：自上而下和自下而上对乡村/社区规划效能的双重期待

当下各级国土空间规划基本能够实现规划对乡村的全覆盖。但值得注意的是，自上而下的规划深度无法直接指导基层乡村建设，特别是半城市化地区的乡村基层，由于存在强自组织特征以及复杂的社会关系，往往会对规划提出更加多元化的发展诉求。因此，半城市化地区的乡村需要在自上而下和自下而上的治理间探索符合地方治理逻辑的规划路径。

半城市化地区乡村规划治理对倡导性规划理论应用的需求

半城市化地区乡村规划治理的倡导性探索

图2 “1+N+1”多元渐进式乡村规划治理体系框架图

4.2.1 1个乡村总体发展战略

规划治理需要对半城市化地区乡村全域进行总体发展战略谋划。战略谋划的具体工作要点应包括核心问题判读、规划愿景、规划策略、方案比选、重点发展片区引导5个部分(图3)。该阶段工作的核心逻辑是以乡村个体的问题导向为出发点，规划师运用战略思维，与乡村基层管理者进行协商，就乡村的发展给出专业性思考与战略性建议，在与乡村管理者进行多轮充分的沟通后，在乡村 发展方向、发展定位、总体布局、配套设施 方面形成共识性方案。构建乡村总体发展战略，是通过规划手段帮助乡村管理者理清基层治理思路的关键一环，是推动乡村规划治理的第一步。

图3 乡村总体发展战略内容框架图

4.2.2 N个基层乡村多元风貌提升设计

在明确乡村总体战略后，还需要对乡村进行差异化引导。在这个阶段，规划治理的内容应下沉到自然村(或经联社)，建立多元目标、多样空间，形成N个基层乡村多元风貌提升设计成果(图4)。例如，若1个行政村包括5个自然村，建议分别对这5个自然村展开多元风貌提升设计工作。设计工作具体内容应包括自然村战略衔接与传导、自然村发展路径设计、自然村多元成果呈现3个部分。该阶段工作的核心逻辑是通过分解乡村全域战略的核心结论，深挖每个自然村的资源特色，针对性、差异化地确定自然村的功能方向，细化自然村用地布局，并以效果图的形式来呈现自然村的概念性空间设计。通过贯穿全过程的居民倡导性参与协商，让每个村民都能看到、能理解、能接受村庄的规划治理方案。

图4 N个基层乡村多元风貌提升设计内容框架图

4.2.3 1组乡村法定化成果接口

乡村的规划治理最终要实现乡村总体发展战略、基层村社风貌提升设计成果的法定化。对于法定化成果的编制建议采取不同的方式：①处于城镇开发边界内(集中建设区)的乡村，按照控制性详细规划编制规划接口，着重对集中建设区用地管控条件进行明确；②处于城镇开发边界外的乡村，按照实用性村庄规划编制规划接口，并对行政村、自然村内已细化的空间功能、用地边界进行法定化；③对于与近期乡村建设相关的交通、水利、产业、风貌改造等专项项目，通过专项规划设计编制规划接口(图5)。

图5 1组乡村法定化成果接口内容框架图

4.3.1 议战略模式

在乡村总体发展战略制定阶段，规划师应着重对接行政村书记、基层村社负责人和上一级乡镇书记，做好战略核心结论的思路宣讲工作。同时，3个主要群体之间应通过 基层规划汇报会、沟通会 等形式进行沟通，并建立 乡村内部协同的商议机制 (图6)。

图6 议战略阶段倡导性规划工作模式图

4.3.2 解愿景模式

在基层乡村风貌提升设计阶段，规划师将第一阶段的战略成果细化为各基层村社的发展愿景和技术蓝图，并向行政村、自然村管理者以及村民、利益相关方等多元主体解析愿景。在这一过程中，规划师需进一步下沉到各基层村社，与负责人、村民/居民(代表)详细沟通各基层村社的发展思路和设计效果，并加以直观展示。这一阶段的倡导性规划工作是半城市化乡村规划治理成败的关键。 规划内容的展示方式要从平面转变为立体， 通过不断修改完善形成较为直观的三维效果图进行展示，从而争取基层村社居民对规划的支持(图7)。

图7 解愿景阶段倡导性规划工作模式图

4.3.3 落建设模式

在衔接建设项目阶段，规划师应充分发挥专业技术特长， 推动乡村规划工作成果的法定化。 乡村规划的法定化成果，一方面可以作为行动依据，支撑基层建设项目快速落地；另一方面在科学规范的乡村规划成果的法定化过程中，可以通过规划师的倡导性规划工作形成反馈机制，即横向反馈到乡村以进一步优化思路，同时纵向反馈到乡镇乃至更上一级政府，推动下一轮乡镇国土空间规划修编工作，形成上下协同的倡导性规划工作模式(图8)。

图8 落建设阶段倡导性规划工作模式图

汕头市潮南区仙门城社区“1+8+1”多元渐进式规划实践

5.1.1 概况

仙门城社区位于广东省汕头市潮南区西部仙城镇，自然环境良好，距潮南区城区16km、距汕头市区50km，行政区总面积为6.11km ² 。仙门城社区是仙城镇镇区所在地，包含8个经联社，总人口约2.9万人。

5.1.2 现存问题

当前，仙门城社区的发展存在3个问题：

图9 仙门城社区土地利用现状图

5.2.1 “1”战略：编制《仙门城社区规划与重点片区城市设计》

《仙门城社区规划与重点片区城市设计》(以下简称《设计》)根据仙门城社区现状，提出了“潮南慢生活休闲目的地，仙城多元活力花园社区”的总体发展定位，并从 生态景观、社会民生、产业经济、用地布局 等方面明确了发展思路(图10)。同时，对柏翘大道、陈仙公路沿线区域进行了布局引导。最终，明确了社区的发展方向、格局、路径与特色(图11)。

图10 仙门城社区功能布局图

资料来源：《仙门城社区规划与重点片区城市设计》

图11 仙门城社区重点片区景观引导图

资料来源：《仙门城社区规划与重点片区城市设计》

5.2.2 “8”设计：编制8个经联社的人居环境整治规划

在规划治理的第二阶段，《设计》将第一阶段明确的战略核心结论加以细化，并分别引导8个经联社形成各具特色、差异化的乡村振兴蓝图。以8个经联社中的浮洋经联社为例，《设计》在分析其现状的基础上提出 “差异协同、持续引导、局部先行” 的发展思路，明确浮洋经联社应紧紧围绕存量进行“三旧”改造，补足公共服务设施，利用局部先行的示范项目形成触媒，改善环境；提出 “绿水新村居” 的发展目标，并定制了 以“生态农业—‘双改’服务建设”为抓手 的乡村振兴路径(图12)。

图12 浮洋经联社乡村振兴路径图

资料来源：《仙门城社区浮洋经联社人居环境整治规划》

在明确规划路径后，《设计》针对经联社的真实尺度，围绕有限的用地空间、结合周边环境，进行微更新的空间设计，并对各经联社近期乡村振兴的改造项目进行直观的表达。

5.2.3 “1”接口：编制核心结论法定化文件—《仙门城社区控制性详细规划》

在规划治理的第三阶段，需推进实施方案建设的法定化。《设计》将前面两个阶段的成果进一步转化为指导建设的控制性详细规划成果，在设施配套与用地管控方面着重进行成果接口衔接，确保规划法定化后的建设效果与环境整治效果相符。

结束语