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政府财政投资及国有投资项目工程总承包招标主要问题处置和思考

发布于：2023-06-26 11:19:26 来自：工程造价/造价成本管理 [复制转发]

 
        摘要：     工程总承包模式是未来政府投资建设项目较为理想的实施方式，而工程总承包招标则是落实的关键路径。目前，北京市政府投资的工程总承包招标项目的数量较常规招标项目的数量还处于低位,从文本选择、文件编制、招投标流程、监管、政策支持等多方面还有一定提升的空间。本文通过总结分析己完成的工程总承包招标项目，希望能为后续工程总承包招投标提供一些借鉴。   
   

 
     工程总承包模式是世界主流的建设模式，也是“十四五”期间我国建筑业大力推进的建设模式,政府投资项目采用工程总承包模式将是未来工程建设的发展方向，而工程总承包招标是实现从激烈的竞争中选择出优秀的工程总承包商的关键路径。

 
      一、某政府投资项目工程总承包招投标项目背景   
   

 
      (一)政策背景   
   

 
     2003年2月13日，建设部发布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市(2003)30号)，提出了推行工程总承包和工程项目管理的重要性和必要性，并明确了工程总承包的概念和主要方式及推行的措施。2017年12月26日，北京市住房和城乡建设委员会北京市规划和资源管理委员会印发了《关于在本市装配式建筑工程实行工程总承包招投标的若干规定(试行)》的通知(京建法(2017)29号)，提出装配式建筑进行工程总承包发包时，应当在本市公共资源交易平台开展招投标活动，并接受市规划国土主管部门和市、区住房城乡建设主管部门的监督管理。  
   

 
     2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展改革委《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》(建市规(2019)12号)，制定了房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法，对工程总承包项目的发包和承包及工程总承包项目的实施均提出了要求。为贯彻落实国务院、住建部一系列文件精神，各省市也相继发布了工程总承包的相关政策，重点在房屋建筑和市政建设领域推行工程总承包模式。  
   

 
       (二)市场背景    
   

 
     近年来，在国家、地方多个政策文件的鼓励下，工程总承包模式在建设领域的应用逐步增加，与之配套的采用工程总承包形式招标的数量也在逐渐增加，但工程总承包尚属于较为创新形式的招标，总数量和金额较常规形式的招标尚有较大差距。以北京市招标项目为例，根据北京市公共资源交易服务平台发布的中标公示信息显示，自2018年至2021年止，共发布工程总承包招标项目24个，合计总金额103.74亿元。  
   

 
     同期，在北京市公共资源交易建设工程分平台进行的房屋市政招标项目76131个，合计总金额12942.32亿元。  
   

 
     工程总承包招标项目数量仅占常规招标项目的0.03%，金额占0.8%，但单个工程总承包项目的金额相对较大。以建市规(2019)12号文件发布为时间点，在此以后的工程总承包招标项目数量有了实质性的增长。  
   

 
      (三)项目背景   
   

 
     北京市某政府投资项目，工程规模大，投资管控严格，管理复杂，关注度高，且工期紧、任务重。为响应市政府号召，也为更好的推进项目，采用了工程总承包模式，其项目的采购自然采用了工程总承包招标方式。  
   

 
     项目为一会三函项目，进行招投标活动时已取得《建设项目前期工作函》《项目“多规合一”协同平台初审意见的函》等重要的立项、规划文件。勘察工程已取得地质工程勘察报告，设计工程已完成初步设计工作并出具了相关图纸。工程总承包招标内容包括施工图设计和施工两部分，根据北京市招投标相关法律法规和规定，需要同时在北京市规自委和北京市住建委的监管下进行招投标活动，这就要求招投标项目同时在北京工程建设交易信息网和北京市公共资源综合交易系统同步发布。  
   

 
     北京市建设工程招投标已实现全流程电子化，但工程总承包招标因没有配套的招标文件编制工具，无法采用电子化招标，经与监管部门沟通协调，决定采用非电子化招投标模式。  
   

 
      二、招投标主要问题及处置方式   
   

 
     项目工程总承包招标采用资格预审模式，首先通过资格预审选择合格的投标人，再通过招投标确定中标人，在整个招投标过程中，因与常规项目招标有所区别，我们处置了一些常规招标未遇到的问题，这也给我们积累了丰富的经验。  
   

 
      (一)资审阶段遇到的主要问题及处置方式如下:   
   

 
文本选择问题   
   

 
     目前尚未发布完全适用于工程总承包的资格预审文件，经与监管部门沟通，我们选择了在《北京市房屋建筑和市政工程施工招标资格预审文件标准文本》的基础上，根据项目实际情况进行调整，使之适用于本项目。  
   

 
如何确定合同估算价   
   

 
     常规政府投资项目招标的合同估算价一般根据立项批复金额填写或根据施工图预算填写，但本工程总承包项目招标时尚无立项批复金额或设计概算批复金额，也无施工图预算。考虑到本项目已完成初步设计，基本满足编制预算要求，最终采用预算数额进行填写。  
   

 
如何确定项目工期   
   

 
     施工项目可以依据《北京市建设工程工期定额》，设计项目可以依据《全国建筑设计周期定额》，但工程总承包项目没有完全适用的工期定额，是设计、施工周期的简单叠加还是考虑工期的搭接?在无明确依据条件下，我们组织相关专家进行了工期论证，明确了适合本项目的具体工期。  
   

 
如何设置业绩要求   
   

 
     本项目为工程总承包项目，类似项目应为工程总承包业绩，但考虑到类似规模的工程总承包项目相对较少，仅要求工程总承包业绩可能导致竞争力不足。为增加竞争力，我们要求投标人可以具备类似工程总承包业绩，也可具备设计和施工业绩，且考虑到联合体投标的可能性，约定设计和施工业绩可不为同一项目，但应同时具备。  
   

 
如何设置人员资格要求   
   

 
     除项目经理外，根据工程总承包项目的特点，我们还设置了设计负责人和施工负责人，并限定在满足资格条件的前提下项目经理可兼任设计负责人或施工负责人，但设计负责人与施工负责人不能为同一人。  
   

 
增加竞争力   
   

 
     考虑到项目前期已经引入了北京市市场上竞争力较强的设计单位作为前期设计和评估单位，为了增加项目的竞争力，依据建市规(2019)12号的规定，公开项目的建议书、评估文件、方案设计文件、初步设计文件等，并允许前期的咨询单位参与投标，一定范围内增加了项目的竞争力。  
   

 
审查委员会人数   
   

 
     考虑到本项目可能需要分别审查设计单位和施工单位的资料，而评审专家个人的能力也有所偏重，故我们选择了由9人构成的审查委员会。其中，招标人代表2人，设计技术专家3人,施工技术专家3人，经济专家1人。这样评审专家组既对设计单位、施工单位等投标人都有所了解，也能充分体现招标人意愿。  
   

 
评分设置一一近年财务状况   
   

 
     考虑到工程总承包分为设计和施工两部分，可能是由设计单位作为牵头单位的联合体投标，评审近年财务状况时不能将设计单位和施工单位放到同一平台进行比较，且考虑到施工单位的财务状况对工程的影响更大，最终选择考察施工方财务状况。  
   

 
评分设置——业绩   
   

 
     考虑到本项目为工程总承包项目，但完成过类似规模工程总承包项目的业绩相对较少，本项目选择可分别提供设计业绩和施工业绩，这样扩大了竞争范围;我们也单独设置了工程总承包业绩，希望具有工程总承包经验的单位能够成为中标人，为工程建设提供宝贵的经验。  
   

 
      (二)招投标阶段遇到的主要问题及处置方式如下:   
   

 
文本选择问题   
   

 
     目前尚未发布完全适用于本工程总承包的招标文件范本，经与监管部门沟通，我们选择以《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件(2012年版)》为基础，通过专用条款调整修正模式，编制了相应的工程总承包招标文件。  
   

 
节点工期设置   
   

 
     为保证工程总承包项目进度，我们设置了节点工期，明确了6个节点，包括地基基础施工图审查完成时间、其他施工图设计完成时间、地基处理完成时间、结构封顶施工完成时间、计划竣工日期,并对每个节点明确了具体最晚完成时间，确定关键时间节点后可明确关键线路，便于工程管理。  
   

 
评标委员会的组建   
   

 
     考虑到评标委员会需对承包人建议书和承包人实施方案进行评审，且评标专家的专业相对较为固定，我们采用组建11人评标委员会模式，其中设计技术专家5人(建筑1人，结构1人，给水排水1人，暧通空调1人，电气通信及弱电1人)，施工技术专家4人，经济专家2人。这样既能保证评标委员会的专业性，也能保证评标委员会的均衡性。  
   

 
分值构成   
   

 
     工程总承包评审打分分为五个部分，分别为承包人建议书、资信业绩部分(信用分值)、承包人实施方案、投标报价、其他评分因素。本项目为资格预审模式，招标文件的评审分值构成为承包人建议书40分，资信业绩部分(信用分值)12.6分，承包人实施方案17分，投标报价28.4分，其他评分因素即BIM(建筑信息模型)2分。分值设置的思路为参考京建法(2017)29号“八、工程总承包评标办法宜采用综合评估法，其中施工部分的相对权重一般应为55-60%，设计部分的相对权重一般应为40-45%”，结合项目实际情况施工部分权重设置为60%，设计部分权重设置为40%。考虑到设计费用较施工费用差距较大，经与监管部门沟通，设计部分仅按技术标考虑，施工部分按技术标、经济标、企业信用和建造师信用考虑，具体如下:  
   

 
     承包人建议书为设计部分，权重为40%;企业信用按百分制的20分考虑，权重为20%*60%=12%;建造师信用按百分制的1分考虑，权重为1%*60%=0.6%;剩余部分中报价占60%权重为28.44%，技术部分占40%权重为18.96%，故报价权重取28.4%，技术部分权重取19%;承包人实施方案权重取17%;其他评分因素即BIM(建筑信息模型)权重取2%。  
   

 
否决投标条件的修正   
   

 
     《工程建设项目施工招标投标办法》第三十五条投标人为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构(单位)，都无资格参加该招标项目的投标。据此，一般施工类招标的否决投标文件描述成“为本招标项目前期准备提供设计或咨询服务的，但设计施工总承包的除外”。  
   

 
     《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》(建市规(2019)12号)第十一条“工程政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。  
   

 
     据此，我们调整否决投标条件为“为招标项目前期工作提供咨询服务的，但政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、方案设计文件、初步设计文件的，其文件编制单位及评估单位除外”，保证了招标文件的严谨性。  
   

 
合同条款——变更   
   

 
     考虑到工程总承包投标周期较短，编制施工图周期被严重压缩，评标专家评审时间也较为仓促，故投标文件中的施工图与实际施工的施工图可能存在较大变化，而投标报价是根据投标文件中的施工图进行编制，也可能存在缺项、漏项等错误，这就导致变更无法依据投标时的已标价工程量清单，但变更是一定会发生的，为此我们设置了一套变更的调整模式，为工程管理提供管理依据，较一般合同变更，特殊约定如下:  
   

 
      (1)变更涉及核减或核增价格清单   
   

 
     ①计量图纸的确定:依据约定的施工图(以下简称:强审图)及经监理人、发包人确认的变更后的施工图(以下简称:施工图)。  
   

 
     ②变更工程量的确定:依据上述强审图及施工图计量工程量。  
   

 
     ③估价原则:依据约定的估价原则确定综合单价。  
   

 
     ④变更金额为施工图与强审图变更部位金额之差。  
   

 
      (2)变更价款浮动率   
   

 
     根据上述原则确认的变更价款，应乘以(1-承包人的报价浮动率L1)。承包人报价浮动率可按下列  
   

 
     公式计算:  
   

 
     承包人的报价浮动率L1=(1-签约合同价金额/最高投标限价)X100%  
   

 
     最高投标限价为招标文件中公示的最高投标限价。  
   

 
      (3)变更范围   
   

 
     变更的范围包括设计变更、采购变更和施工变更三部分，核心原则是经发包人、监理人确认且已实施的部分，发包人要求变更的，属于变更范围。  
   

 
合同条款——合同价格   
   

 
     本工程总承包合同为固定总价合同，除施工变更范围、价格调整和特定约定的调整，以及合同中其他相关增减金额的约定进行调整外，合同价格不作调整。  
   

 
合同条款——进度付款   
   

 
     本项目的工程进度款采用节点控制，节点间按月平均计算，双月支付的方式。节点间支付要求承包人自行编制提交支付分解表，并按支付分解表支付。  
   

 
发包人要求   
   

 
     发包人要求是工程总承包招标的核心部分，是招标人对建设工程的具体要求，且工程总承包合同是总价合同，如果出现要求错误、不明确等情况，可能给后续的工程管理和造价管理造成巨大的影响，这就要求招标人在设置时尽量全面、准确、详细，减少后期变更的可能性。  
   

 
      三、项目完成后的思考   
   

 
     本工程总承包项目在招标人、监管机构、招标代理机构和投标人的共同努力下，虽略有波折，还是顺利的完成了，回顾一下招投标的全过程，还有一定的瑕疵可以修正，也有需要行政主管部门给予支持的内容，建议未来改进的方向如下:  
   

 
      (一)文本选择   
   

 
     目前，工程总承包还没有专用的资审文件文本，招标文件的文本也不能完全适应时代的发展，希望未来能颁布工程总承包招标的范本文件，特别是电子化招投标范本，便于工程总承包招标工作的开展。  
   

 
      (二)招投标流程   
   

 
     工程总承包招标需在北京市规自委和住建委监管下进行，而两委的监管流程存在各自的侧重点且相互配合尚有提高的空间，希望未来能整合、调整为更加清晰、便捷、易于操作的模式。  
   

 
      (三)政策支持   
   

 
     目前，工程总承包招标的主要政策文件为《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》(建市规(2019)12号)，希望未来北京市能出台配套的政策文件及实施细则文件，规范工程总承包招投标工作。  
   

 
      (四)全过程咨询的发展   
   

 
     与工程总承包配套的管理模式应该是全过程咨询，但全过程咨询发展相对滞后，已经制约了工程总承包的发展，希望未来给予工程总承包和全过程咨询更多的引导和扶持，推进工程总承包模式的更快成熟。  
   

 
      (五)人才培养   
   

 
     工程总承包模式尚属于新生事物，缺少从事工程总承包的专业人才，一定程度上拖慢了工程总承包模式的推广，希望未来能有更多的专业人才从事工程总承包业务。  
   

 
      结 语   
   

 
     工程总承包下的招投标工作是能够促进工程总承包工程顺利实施的重要环节，而工程总承包资审、招标文件的编制是工程总承包招标的核心工作，其质量对于工程总承包的后续工程进展起到至关重要的影响和作用，总结、分析文件编制的思路，探讨工程总承包招标的流程和编制文件的重点，有助于提升工程总承包招标的质量，并对工程总承包项目的顺利实施起到重要的保障作用。  
   

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