十年巨变，千亿环卫服务市场还是蓝海吗？

政策变化

从政府包办到购买服务，再到PPP模式

根据华经产业研究数据，2017至2020年，我国环卫服务市场规模由710亿元迅速增至1868亿元，期间年复合增长率为38.05%，预计到2025年将有望达到3748亿元，“水大鱼大”的市场环境也造就了一批像盈峰环境、福龙马、北环、北控、侨银、玉禾田等优秀的龙头企业。

▼图一 2017年-2025年中国环卫服务市场规模

由政府大包大揽的传统环卫为什么要引入竞争推向市场？究其原因，一方面由于传统环卫系统多是事业单位，管理体制不灵活、运行和绩效考核机制不畅、机械化率低，长此以往导致 服务效率和作业质量不高 ，无法满足人民群众对整洁、干净美好环境的需求。

另一方面，作为财政拨款的传统环卫，可能满足不了新型环卫基建，尤其是环卫设备、垃圾中转站及末端处理设施投资所需的巨额资金， 资金问题成为制约环卫产业发展的一大瓶颈。 通过引入社会资本方，采用风险共担的PPP模式，不仅能缓解政府财政紧张、减轻设备采购的压力，而且相比其他类型项目，环卫一体化项目商业模式和利益补偿机制相对比较清晰，可操作性较强，因为垃圾收费按吨位计价，道路的清扫保洁按“面积和级别”、厕所维护按“数量和等级”付费。

所以，近年来各地挂网招标的环卫一体化项目，体量小、合同期短的宜采用政府购买服务方式，规模大、合同期长的宜采取PPP模式，但总之都是引入竞争机制推向市场。

在推向市场化的过程中，首要解决问题就是政府角色转变，不能像以往既扮演“裁判员”又担当“运动员”角色参与竞争，必须大刀阔斧改革由以往“管干合一”转变为“管干分离”，变“花钱养人”为“花钱办事”。

简而言之，角色转换后，对于环卫作业， 政府或者主管部门只需要设定好市场规则、制定科学合理的作业标准和量化指标，然后依据考核结果按照环境质量改善效果付费。

近年来随着各地双创活动的开展和评选，城市市容环境卫生管理越来越精细化，对道路清扫和保洁、生活垃圾收集和运输、公厕保洁和管理、道路扬尘防治、环卫设施装备配置都提出了具体要求和量化性指标。

随着我国环卫装备水平不断提高，作业方式和采用工具装备较以往有了很大的改善，几乎告别了传统 “一把扫帚扫遍大街小巷” 人工作业时代，取而代之机械化环卫车、新能源化环卫车，甚至自动驾驶环卫车，科技在解放劳动力提高作业效率同时，助推我国环卫作业机械化水平提高。

▼图二 2012年-2021年，我国城市道路清扫机械化情况

县城环卫机械化清扫也“毫不逊色”，提升幅度比城市还要大，如表二所示，由2012年不足30%机械化率攀升至2021年的76.26%，提高了近50个百分点，几乎与城市道路机械化清扫率“齐平”。

▼图三 2011年-2021年，我国城市生活垃圾清运量数据

由此可见，我国环卫装备在经历了半机械化、机械化、新能源化阶段之后，可以预料，随着人工智能在环卫行业的更多运用，更加智能化、少人甚至无人化环卫设备投入市场，将彻底颠覆传统作业模式。

经过几十年发展，我国市政环卫已经走过传统清扫保洁、环卫一体化阶段，并向城市综合服务、城市大管家阶段过渡，环卫服务外延不断扩大。就服务范围和作业范围而言，已经不仅仅局限于道路清扫保洁、垃圾收转运、中转站运营管理、公厕维护等传统环卫一体化业务，还包括城市绿地管护、地下管网、市政道路维护、交通设施管理、水体维护、环卫终端设施运营等城市综合服务。

近三年，这种变化趋势尤为明显，有媒体统计，有关城市综合服务和大管家项目采购需求明显增多， 2019-2022年，全国共开标217个城市大管家项目，覆盖14省25市57区县，成交年化总额突破100亿元。

仅在刚过去的四月份、五月份，据《CE碳科技》观察，河北、山东、福建、厦门等地纷纷发布“城市大管家项目”（如表三所示），其中香河县、龙口市、济南起步区三项目采购预算近45亿元，甚至深圳某些街道为了推行辖区内“城市大管家”模式，暂停了原有的环卫项目招标，提前发布解约公告，足见市场火热程度。

“天下熙熙皆为利来”，近年来，不少物业公司（万科、雅生活等）、环卫企业及固废处置企业瞄准“城市大管家”业务，向城市服务商方面转型，为此侨银还将公司名称做了变更 ，由“侨银环保科技股份有限公司”更名为“侨银城市管理股份有限公司”， 由传统环卫服务做起了城市综合服务业务。

原因在于，一方面，不同于环卫服务，城市综合服务涉及的 空间面积更大、业务范围更广 ，而且受益于国家新型城镇化战略，以及在城市精细化治理需求大背景下，未来市场空间要比环卫板块大得多。另一方面，从管理者角度来说，也希望实现对市政公用、市政环卫、综合执法、园林绿化等的一网统管，解决多头管理、职责不清等问题，并希望由一家综合实力特别强的龙头公司提供城市综合服务，由政府制定统一的考核标准，统一支付，有利于 节省开支、提升工作效率，提高工作质量。

回首过去，作为公共服务市场化改革启动较早、进展较快、成效较为突出的领域，我国市政环卫在政府管理体制变革下“滚滚向前”。经过几十年发展，在各方努力下，我国城市面貌“焕然一新”，道路清扫保洁、垃圾清运、 无害化处理、 公厕设施建设保洁等方方面面都有 “量与质”的提高。与此同时，在看到我国市政环卫取得巨大成绩的同时，也应清醒得看到面临的挑战和问题。

有些是客观存在、一直被业内诟病的“老问题”。比如 低价竞标 ，随着环卫项目加速落地、市场进驻太多企业“分羹”，为了 “击垮”竞争对手抢市场，不惜采用较低价格拿到项目的“敲门砖”，破坏市场交易规则；再如一些欠发达地区环卫公共预算本身就不多，拖欠服务费、回款周期长导致环卫企业应收账款居高不下， 现金流吃力 ；还有环卫劳务市场 招聘 难度大、工资低 ，年轻人不愿干，工人老龄化现象突出。

还有些是近年来伴随着城市大管家、智慧环卫模式，涌现出的新问题。比如有些地区一味地模仿大管家模式，什么城市问题都往传统环卫业务上增加，什么城市服务都想着一起打包，但整体上 缺乏长远、统一的规划和项目范围边界 ，对社会资本方综合服务能力考虑欠妥，最终适得其反，使得作业质量难以有更好的保障。

还有在环卫一体化、城市管家业务综合的趋势下，市场向龙头企业集中的趋势自然会得以加强，这对于整体市场的成熟和发展有促进作用，却也让更多的中小企业面临更残酷的生存环境。

同时，智慧环卫系统越来越多地被应用于城市综合服务体系之中，机械化、智慧化也将成为市场的重要发展方向。传统人力密集型的行业状况必将被重构。 在提升管理服务效率和质量的基础上，如何平衡就业，吸纳更多失业人员 ，也成为主管部门、科研院校、企业乃至全社会研究的重要课题。

“一切伟大的机会都源自于巨大的结构性变革 。 ”

这在市政环卫领域体现的更加明显。从改革开放到现在，几十年间，伴随着政府管理体制和监管方式的转变以及城市的日新月异、发展变迁，我国市政环卫公共服务事业发生了“翻天覆地”的变化，从“一把笤帚扫一条路”到“机械化清扫保洁”再到“智慧无人化“作业，从“作业一体化”到“城乡一体化”再到“垃圾分类一体化”，从垃圾人工清运到机械化混收混运再到分类运输，从旱厕到水冲式厕所再到五星级公厕，几十年的时间，不仅让我国环卫市场进一步壮大，从业人数增多，也让环卫开始走向智慧环卫的道路。

展望未来，机遇与挑战并存、困难与希望同在，一方面，城市综合服务、大管家模式给予了传统环卫更多想象的空间，另一方面，面对经济形势放缓、预算不足、低价竞标、人员管理不规范等问题又给未来发展蒙上了阴影。