土地再开发中地方政府的角色与行动路径转变——城市企业主义下的广州旧村改造实证

随着我国城镇化进程进入存量更新时代，存量用地的盘活成为城市发展的新路径，其导向从弥补新增空间不足，向促进存量空间高质量发展转变。在中国的政治语境下，土地再开发用途许可权掌握在地方政府手中，地方政府成为土地再开发的最基本角色，拥有“裁判员”和“球员”的双重身份。  

1989年，哈维提出城市企业主义具有公私合作及多尺度性的特征。吴缚龙认为中国政府运用“社会主义企业家城市”的策略，采用城市营销等手段提升城市竞争力。在存量时代，地方政府仍然对土地财政有依赖感，在土地再开发中面临多方利益分配难的问题，需采用城市企业主义方式来应对。中国土地再开发中的城市企业主义可以理解为，地方政府运用企业化运营方式，通过重新配置权力与资本，联合多方主体实施土地再开发。  

受到外部环境条件及内部主体博弈等影响，我国城市企业主义下地方政府角色在长期探索与积极转型中。适配的地方政府角色，能够合理分配土地发展权，协调多方主体的利益关系，保障土地再开发成效（图1）。  

（1）为了实现经济增长，地方政府担任主导者，行使控制性的规划权力。表征为地方政府激励权属主体进行再开发，并引进社会资本方参与再开发。  

（3）为了实现可持续发展，地方政府担任运营者，行使选择性的规划权力。表征为以地方政府为媒介，构建多方主体合作网络。  

在政府运营下的联合模式中，地方政府推行激励性和限制性再开发政策，以成片单元(unit)的形式进行资源重组与实施规划。地方政府的城市企业主义行动路径为“政府划定单元—创建多方合作的平台项目—政府支撑国企进入”（表1）。

资料来源：笔者自制。

2002-2009年，为促进经济增长，地方政府主要出台激励方面的再开发政策。2009-2018年，为促进社会稳定，地方政府主要出台协调方面的再开发政策。2018年-至今，为提升城市整体竞争力，地方政府主要出台联合方面的再开发政策（表2）。  

（1）政府主导下的激励模式  

激励模式，以猎德村、琶洲村为典型案例（图2）。从猎德村到琶洲村，地方政府对开发商的包容性在提升，土地再开发体现了激励的特征，呈现政府主动规划、引入社会资本、政府监督实施的城市企业主义路径。然而，两条村庄均采用拆除重建的方式完成物质空间的改造，即使在政府统筹与监督下，仍然出现了“建成容积率高于原有制定标准、改造实施方案偏离政府预期”的现象。

（a）猎德村

（b）琶洲村

▲   图2 |  激励模式的土地再开发前后影像图对比

（2）政府监管下的协调模式  

协调模式，以林和村、杨箕村为典型案例（图3）。开发商与权属主体形成的非正式利益联盟，其分配机制是脆弱且混乱的，利益一致时，两者行动一致，甚至以投机主义行为向政府争取最大可建设规模，利益冲突时，互相博弈对抗。地方政府对再开发全过程进行监管，并出面协调维持社会结构稳定。协调模式虽然取得了一定的成效，但在短期经济利益驱动下，市场力量的“挑肥拣瘦”，使得土地再开发呈现一定的房地产化趋势。  

  （a）林和村

  （b）杨箕村

（3）政府运营下的联合模式  

（1）价值导向：发展型向服务型转变  

（3）治理路径：管制型向合作型转变  

在激励模式中，政府具有绝对主导地位，权属主体和社会资本方在政府激励下实施土地再开发，但此模式仅适用再开发增值收益较大的地区。协调模式在框定的地块边界内，给予社会资本方和原土地权属人更多的主动权，但也容易产生博弈与投机等现实问题。吸取前两种模式的经验与教训，联合模式由政府搭台，构建再开发主体的信任网络，促进相关主体合作，促进地区的可持续发展。

西方城市企业主义缘起于针对福特-凯恩斯主义失灵的应对措施，与之不同的是，我国的城市企业主义产生于社会经济 转型时期，面向经济发展与增长、社会治理结构稳定及可持续发展的目标，地方政府角色也在积极转型与适应优化。 广州旧村改造计划与实施之间具有显著的差距，是因为地方政府的施政能力是有限的，为了提升城市竞争力，地方政府往往选择城市发展战略地区，通过实施旗舰项目的方式来营造城市战略空间，进而激发土地再开发的良性循环。

地方政府的城市企业主义行为能够有效推动土地再开发进程，然而，其对流动资本的竞争容易导致城市之间的零和博弈。甚至有时在经济发展导向下产生“大拆大建”及社会治理等问题，导致政府与居民的对峙与抗衡。如何应用城市企业主义重构多层级政府之间的关系，实现中国式的现代化治理，是未来研究应该关注的重点。