杨研：“四水四定”制度体系构建思考

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要求坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束。党的十九届五中全会明确提出要建立水资源刚性约束制度。本文梳理分析了不同行业落实水资源刚性约束要求的政策现状与问题，借鉴其他行业经验做法，对建立健全“四水四定”制度体系提出有针对性的政策建议，以期为推动水资源刚性约束要求落地见效提供支撑。

有关行业落实水资源刚性约束政策要求情况

通过对国土空间管控政策，农业、工业、能源等重点用水行业产业政策，城镇化政策等进行全面梳理，分析现行政策体现和落实水资源刚性约束要求情况。

宏观层面

从政策导向上看，在生态文明建设总体要求下，国土空间管控政策、城镇化政策，以及农业、工业、能源等重点用水行业产业政策，均体现了水资源的约束性， 如农业产业发展、产业布局、粮食安全等规划或政策文件，需要考虑水资源条件时，通常会提出“立足资源环境承载力”“立足当地水资源条件”“坚守水资源红线”“使农业生产发展与资源环境承载能力相匹配”等原则性要求。

有些政策较好地体现了水资源约束“刚性”要求。 例如，全国主体功能区、国土空间开发、土地整治与利用等方面规划或政策，要求“坚守水资源承载能力底线”“必须根据资源环境中的‘短板’因素确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构”；在地方层面的国土空间规划编制中已制定了量化的水资源约束制度，明确将用水总量和强度控制等指标作为底线约束、控制性指标纳入了规划审查要点及规划指标体系，并且指出该类指标的属性是“约束性指标”。

微观层面

分析现行有关政策发现， 有些政策内容与落实水资源刚性约束要求还存在一定差距。 例如，农业“两区”（粮食生产功能区和重要农产品生产保护区）划定政策内含水资源约束导向，但缺少强制性制度保障措施。实践中水资源条件尚未对农业“两区”划定形成实质性“刚性约束”。再如，部分高耗水行业产业政策一定程度体现了“刚性”要求，现行钢铁、印染、焦化等部分高耗水行业政策明确了行业用水效率要求。《印染行业规范条件（2017版）》明确提出“缺水或水质较差地区原则上不得新建印染项目”，但对如何界定缺水地区，该文件并未给出可执行的标准，水行政主管部门也尚未在全国层面出台缺水地区评价标准或印发缺水地区名录，因此该项要求在执行过程中实际约束力被大大削弱。

有关行业的刚性约束监管经验

生态环境监管中的水污染防治、能源行业监管中的能效管理、土地资源监管中的土地管理等，均已落实有关刚性约束要求。通过探讨其在上限设置、监测考核、责任追究等关键环节的主要做法，可总结推动水资源刚性约束要求切实落地的经验。

组织层面：高位推动、部门联动

高位层面加强监督与指导，是推动落实刚性约束要求最有力的组织保障。如 《水污染防治行动计划》考核 由生态环境部负责，中组部参与，并且明确了考核工作组各单位职责分工。根据《节能监察办法》， 能效管理 由国家发展和改革委员会负责全国节能监察工作的统筹协调和指导，县级以上地方人民政府管理节能工作的部门负责本行政区域内节能监察工作的统筹协调和指导。 土地管理 则由国务院授权，原国家土地总督察办公室（现为国家自然资源总督察办公室）代表国务院对各省（自治区、直辖市），以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。

指标设置：标准科学、指标清晰

科学合理的指标体系是推动刚性约束要求落地生效的技术基础，也是开展监督管理工作的重要抓手。 水污染防治 领域印发了《污水综合排放标准》，充分考虑了由于全国各地经济发展情况、自然条件以及产业布局不同在水污染排放控制方面的差异，形成了一个以国家综合排放标准为基础，突出地方排放标准和行业排放标准的结构体系。 在指标设计方面 ，针对不同污染物特点，按行业和排放水域污染特点、环境容量以及受纳水体敏感度等，建立了污染源分级分类名录，并明确了每项指标阈值，操作性实用性强，成为监管部门监督执法的有力依据。

考核对象：压实主体责任

明确考核对象，特别是落实对政府主要负责人的考核要求，有助于压实主体责任。 水污染防治 方面，通过立法明确了对各省（自治区、直辖市）人民政府及其负责人实施水环境保护目标责任制和考核评价制度。能效管理方面，确立了节能目标责任制和考核评价制度，并要求省（自治区、直辖市）人民政府每年向国务院报告节能目标责任履行情况。 耕地保护 方面，明确提出了省（自治区、直辖市）人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人，并接受国务院对其耕地保护目标责任落实情况的考核。 国土空间监测 方面，明确实施国土空间监测预警和考核机制，考核对象是地方党委和政府主要负责人。

考核模式：灵活多样

结合工作特点创新优化考核模式，可有效督促考核对象采取措施提升整改成效，切实落实目标责任。 水污染防治 考核方式包括自查、部门审查、督察、抽查、综合评价等环节，其中最具特色的是抽查环节采取“双随机”方式，即随机选派人员、随机抽查部分地区，既不过多增加地方负担，又能对各方面工作实现充分覆盖，切实发现问题，并提升地方重视程度。能效管理中的节能监察分为书面监察和现场监察，落实关键是针对监察出台了一系列管理办法和标准，保证有据可依、有标准可循。 国土空间规划 实施监测评价执行“一年一体检、五年一评估”，每次评价结果都要及时向社会公开，有利于营造公平、公正、透明的政务环境。 耕地保护 责任目标考核则采用“年度省级自查+期中考核部门抽查+期末全面考核”的考核评价模式，简化了对规划期内一般年度的检查，突出了对期中和期末的检查考核，调动了地方落实责任的主动性和积极性。

监管措施：注重强化监控能力建设

坚持以科技赋能、优化网站布局、强化全周期管理，有针对性地制定监督制约机制，有助于提升政府监管能力，实现监管目标。 针对 水污染防治 ，我国已形成国控点、省控点和地方监测点三级生态环境监测体系，特别是国家环境监测点已实现自动在线监测，可对省控点和地方监测点数据及时追踪分析，有效防止地方数据造假。 能效管理 要求排污许可持证单位安装污染源在线监控设施、重点用能单位建立能耗在线监测系统，配备使用经检定合格的计量设施，并建立能源消费计量和统计分析制度。 土地管理 已建立起国家级国土空间基础信息平台，形成国土空间规划卫星遥感“一张图”系统，该系统具备自动强制留痕功能，实现了管理全过程可回溯可查询，为实时监管、定期考核和最终评价提供了有力支撑。

责任追究：加强考核结果的运用

科学合理运用考核结果，可增强各级管理主体的责任感，保证考核的导向作用和激励作用得以充分发挥。 水污染防治考核 中明确提出，对未通过考核的，将采取暂停审批环评文件、取消荣誉称号、领导约谈等多种惩罚措施，并将考核结果作为水污染防治相关资金分配的参考依据。 能效管理方面 ， 减排目标责任考核结果是各省人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，实行问责制和“一票否决”制，对考核结果为优秀者加强激励，对工作不力者加强督促指导。 国土空间管控绩效考核 结果被纳入地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据，为落实资源刚性约束提供了有力抓手。

奖惩机制：激励与约束并重

奖惩并重的制度设计，有助于提升监督管理对象的参与度，激发落实目标责任的内生动力。 在资源环境承载能力监测预警方面， 按照激励与约束并重的原则，重点设计了针对从临界超载恶化为超载、临界超载改善为不超载的有关等级之间相互转变的情况，制定了对应的奖惩措施。 在能效管理领域， 则出台了一系列税收、财政、价格、金融等经济政策，对各类能源消费主体的节能行为进行引导和调节，鼓励扶持节能重点工程项目，淘汰耗能过高的用能产品、设备和生产工艺，有效地建立了与能源资源可持续利用相协调的激励和约束机制。

“四水四定”制度体系构建的工作重点

加快建立水资源刚性约束制度

《中华人民共和国水法》《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》《国家节水行动方案》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》等法律法规或政策文件提出要加强用水的控制管理，强化水资源刚性约束，党的十九届五中全会进一步明确提出要建立水资源刚性约束制度。然而，现阶段各有关行业战略规划及发展政策中关于“四水四定”方面规定仍以原则性要求为主，能够保障“刚性”要求落地的具体制度措施尚不健全，且缺少可有效约束相关行业和地方政府的强制性制度措施及追责机制。 建议加快建立水资源刚性约束制度， 通过党中央、国务院出台关于建立水资源刚性约束制度的意见，进一步明确相关用水行业发展和产业政策制定的水资源刚性约束导向，完善产业发展量水而行制度和政策措施，促进生态文明建设和高质量发展。 同时，推动地方出台相关配套实施方案或工作方案， 全面落实关于建立水资源刚性约束制度的意见。

建立健全水资源刚性约束部际联席会议制度

落实水资源刚性约束不仅仅是水资源管理问题，更涉及农业、工业、能源、城乡建设等各行各业的发展，需要发展改革、水利、自然资源、生态环境以及农业农村、工信、住建等各有关部门通力协作。围绕保障水资源刚性约束制度落地生效， 建议充分利用好部际协调机制，建立健全水资源刚性约束部际联席会议制度， 共同谋划行业发展顶层设计，统筹协调和研究推动落实水资源刚性约束制度的相关工作，磋商和及时解决水资源刚性约束制度实施中遇到的重大问题，确保水资源刚性约束制度全面落实。制定水资源刚性约束部际联席会议工作规则，明确联席会议的成员组成及职责、议事规则、工作要求等内容。

适时启动水资源短缺和超载地区名录制定工作

水资源短缺地区和超载地区是落实水资源刚性约束要求的重中之重。科学研判一个地区水资源承载能力是支撑该地区经济社会发展战略规划和产业结构调整的重要基础。因此，需要扎实开展资料收集、调查研究等前期工作，深入分析论证各地区水资源条件和经济社会发展状况， 科学制定水资源短缺和超载地区判定标准，印发水资源短缺地区和超载地区名录， 为此类地区严格限制高耗水行业发展提供政策依据。并且，要结合国家重大战略、区域发展规划等，立足当地水资源承载能力情况， 定期开展跟踪评估，适时对名录进行动态更新。

强化水资源在产业准入中的约束作用

产业准入负面清单是调整产业结构的有效抓手。 建议未来在调整产业准入负面清单时，充分考虑水资源承载能力和开发利用条件，进一步强化水资源在产业准入中的约束作用。 针对水资源短缺地区和超载地区，提出具有区分度的、更为清晰具体的禁止准入或严格限制产业名录。如，严格限制在水资源短缺地区和超载地区发展高耗水工业产业，严格限制高耗水工业企业新增用水量，严格设置高耗水工业企业准入标准和准入程序，充分利用水权水市场和水价机制推动产业结构调整和企业节水改造。工业园区选址及规划设计必须开展水资源论证和节水评价，明确入园项目水耗、水循环利用等定量评价标准；已建成园区必须开展节水评价，限期整改或清退不符合水效标准项目等。

适时调整农业财政补贴政策、农业生产发展资金管理政策，强化水资源约束导向

在许多水资源短缺和超载地区，农业仍然是最主要的用水部门。农业产业政策是引导一个地区农业结构调整方向的重要“指挥棒”。因此， 建议进一步调整完善包括农业财政补贴政策、农业生产发展资金管理政策等在内的农业产业政策， 特别是针对水资源短缺和超载地区，使这些地区的农业支持保护补贴、生产者补贴、粮改饲补贴、耕地轮作补贴政策、农业结构调整支出、地下水超采区综合治理支出等，与轮作休耕、结构调整、节水水平、节水成效等挂钩， 提高农业补贴的精准性，以引导农户自发采取节水措施。 对于未达到水资源约束要求的，建议设置减少或取消补贴机制。

严格限制在水资源短缺地区新开发煤电项目

能源产业政策在煤电项目报建审批和监督管理方面体现了水资源约束“刚性”且可操作性强，但在规划布局、产业结构调整、投资、建设、生产等环节的要求“刚性”不够。 建议：一是严格限制在水资源短缺地区新开发煤电项目， 严格执行工业用水总量控制制度，严禁新增水冷煤电项目，严格执行非水冷煤电项目水资源论证和节水评价制度。鼓励利用空冷对此类地区存量水冷煤电项目进行技术更新，以及通过发展非化石能源推动能源结构调整； 二是新建火电项目禁止使用地下水作为生产用水， 在地下水超采区已建火电项目要采取措施逐步削减地下水取用量； 三是进一步提高煤炭清洁高效利用项目建设标准， 通过项目建设规模、新鲜水耗、资源综合利用率等具体指标进行调控和引导，促进集约化发展，减少盲目投资和低水平重复建设。

完善和加强水资源考核及结果应用，建立责任追究机制

建议进一步健全水资源刚性约束考核与督查制度，激励与约束并重，考核和督查落实各有关主体责任。 一是加快建立科学合理的分级分类评价体系， 定期开展水资源、水环境、水生态承载能力评价，对水资源超载地区严格执行水资源开发利用管控。 二是要建立健全落实水资源刚性约束制度督察机制， 将其纳入自然资源统一督察工作，把落实水资源刚性约束要求作为政府工作的重要内容，增强各部门在各项工作中的节水爱水意识。 三是进一步完善和加强水资源考核， 要将节水等关键指标作为水资源短缺和超载地区约束性指标纳入地方政府政绩考核、领导干部综合考核评价、领导干部自然资源资产离任审计等环节中，完善奖励和责任追究机制。 四是要加强对考核评价结果的应用， 将考核结果作为评优评先、绩效奖励、干部选拔任用，以及问责追责的重要依据。

结语

建立“四水四定”制度体系、强化水资源刚性约束，是落实习近平总书记重要指示批示精神和中央关于治水工作决策部署的重要举措。党的二十大强调，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，对水利工作提出了新的更高要求。目前，亟须加快建立水资源刚性约束制度，并围绕这一制度开展一系列重点工作，推动制度落地见效，助力新阶段水利高质量发展。