水安全保障导向的开发（WOD）模式探讨

水安全是国家安全的重要组成部分，是生存发展的基础性问题。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视水安全工作，把水安全上升为国家战略。当前，为推动新阶段水利高质量发展，全面提升国家水安全保障能力，必须坚持深入推进“两手发力”，在争取加大政府投入的同时，发挥好市场在资源配置中的作用。这就要求创新多元化投融资模式，更多运用市场手段和金融工具，拓宽中长期资金筹措渠道，不断扩大水利基础设施建设融资规模。

水安全保障工程具有公益性强、投资规模大、财务收益率低、回报周期长等投融资特征，存在投融资渠道单一、建设资金不足等突出瓶颈，亟须通过新型模式吸引更多社会资金支持。水安全保障项目融资存在的最大问题是缺少现金流和抵押物， 水安全保障导向的开发（Water-security-guarantee Oriented Development，简称WOD）模式通过构建“增肥哺瘦”机制，为开展市场化融资奠定了基础，丰富了现有水安全保障项目投融资方式和工具。

WOD模式内涵及运行机制

WOD模式的内涵

WOD模式是以提升水安全保障能力为目标、以特色产业经营为支撑、以全要素资源统筹一体化为手段、在水资源经济学理论和系统工程思想指引下构建的创新型开发模式。 提升水安全保障能力是WOD模式实施的首要任务，通过实施该模式为产业与人口聚集提供优良的水资源基底和水安全保障条件，在整体提升水安全保障水平的同时，促进关联产业发展，实现水安全保障建设与区域经济社会协调发展。WOD模式强调依靠关联产业开发反哺水安全保障投入，提升水安全保障项目造血功能，并获得税收增长、土地溢价增值、横向生态补偿等收益，从而有效缓解政府投入压力。WOD模式引入多元化融资模式，通过水安全保障建设引导城乡建设和产业发展，将水安全保障与文旅、生态农业、可再生能源、城乡开发等项目融合发展、组合实施，促进产业升级和区域经济结构调整，在一定程度上化解城乡建设、经济社会发展与水安全保障工程数量不足、管理落后之间的矛盾，也改变了以往地方水利发展依赖负债的路径。

▲WOD模式交易结构

WOD模式与传统模式的不同

水安全保障项目具有较强的外部性，即水安全保障能力提升带来的周边土地增值、物业开发收益等外溢价值并不能直接被水安全保障项目投资人获得。这是传统模式下水安全保障项目回报水平低、社会资本投资积极性不足的一大原因。 WOD模式的核心理念是强调溢价回收机制，将外部效益中的全部或部分返还给投资人，实现外部效益内部化，使水安全保障项目具备市场化融资的基础和条件。 此外，传统模式下，由于社会资本投资积极性不足，水安全保障项目建设资金来源高度依赖于政府投入，既增加了政府支出压力，也限制了水利投资增长空间； WOD模式下，社会资本投资积极性被激发，政府投资的撬动效应更为凸显，政府支出压力也得以缓解，从而更好实现有为政府和有效市场的结合。

▲传统模式与 W OD模式对比

WOD模式的核心要义

关联关系

一方面需要合理确定项目边界， 水安全保障项目的服务范围或影响区域要与关联产业的开发范围基本匹配，具备时空关联性。 另一方面需要合理筛选项目类型，水安全保障项目与关联产业应有物质或信息交流，或具有产业链上下游的关系，具体表现为： 水安全保障项目对关联产业有正面作用 ，如水安全保障项目通过供给优质水资源为生态农业等产业作出贡献； 关联产业对水安全保障项目有正面作用 ，如智慧水利项目“信息流”为关联产业的数字经济提供了信息服务和现实应用场景，数字经济可为智慧水利项目提供硬件平台和运维费、服务费等。

自求平衡

WOD模式采用“肥瘦搭配”的方式，将现金流不足的水安全保障项目和与之关联的盈利性产业开发项目有效融合、组合开发，有利于整体项目算好综合账，确保整体项目具有合理收益并实现整体收益与成本平衡，减少水安全保障项目对政府投入的依赖。 对于确实需要政府投入的WOD项目，政府投入方式和资金来源要合规，注意防范违规融资风险。

一体开发

WOD项目通过捆绑关联产业，将单独的非经营性、准经营性水安全保障项目转变为整体上具有合理收益的经营性项目。以水资源价值和水安全保障提升产业品质，形成增值溢价，将水安全保障条件作为产业开发投入要素，提前锁定关联产业未来溢价，建立开发项目对水安全保障工程的收益反哺。 一体开发主要体现为： ① 一个市场主体 ，即由单一市场主体或联合体成立WOD项目公司，作为项目业主统筹实施； ② 一个整体项目包 ，即项目建设内容打包为一个项目包整体实施，从整体上测算WOD项目的成本和收益； ③ 一体化投资、建设与运营 ，即WOD项目需要整体策划，统一规划设计，投资、建设与运营一体化实施。

WOD模式的必要性、可行性与合规性

必要性

一是能有效破解水安全保障投入不足的问题。 为拓宽水安全保障重大项目投融资渠道，将水安全保障与关联产业发展充分融合，通过“增肥哺瘦”实现水安全保障外部效益内部化，破解水安全保障项目融资存在的缺乏现金流和抵押物等突出瓶颈制约，为市场化融资创造条件。

二是可实现水安全保障与关联产业融合发展。 WOD模式通过提升水安全保障水平，改善区域发展环境，为生态农业、医疗康养、水利文旅、可再生能源发电等关联产业提供更有力支撑，推动水安全保障优势转化为产业优势，是“两山”理念在项目运作与实操层面的具体应用。一方面，提升水安全保障条件相当于丰富了关联产业的生产要素，水生态产品价值随着关联产业的开发得到转化实现；同时，作为一个整体项目，关联产业的经营收益也会反哺水安全保障投入，实现项目盈亏平衡。另一方面，WOD模式充分发挥市场化方式的优势，实现水安全保障和水生态产品价值的核算度量、抵押、交易、变现，提高了价值转化实现的效率。

可行性

一是WOD模式具备深厚的理论基础。 WOD的理论基础来自水资源经济学，水资源经济学的研究对象及其范围可分为“狭义的水资源经济学”（只针对符合一定水质要求的水资源数量配置）、“中义的水资源经济学”（包括水资源数量配置和水环境质量配置）、“广义的水资源经济学”（同时包括水资源数量配置、水环境质量配置和水灾害防范等）。广义的水资源经济学为WOD模式的实践创新提供了理论支撑。以农业节水灌溉项目为例，长期以来水权被认为属于公共产权，难以进行市场化交易，但是水资源稀缺程度提高后，用水竞争激烈，水权界定和保护成为必要。水权确权为水权交易奠定了基础，交易活跃后交易成本也随之降低。总体来看，水权确权和交易将有利于提升水资源综合利用效率、增进社会福利，这就为农业节水灌溉项目通过采用WOD模式实现自平衡创造了条件。

二是WOD模式拥有积极的政策环境。 目前，我国出台了一系列旨在支持提升水安全保障能力的财税和金融政策，相关融资方式和工具不断创新，如PPP模式、合同节水、专项债、政策性开发性金融工具、绿色金融等，为WOD项目融资和顺利实施奠定了良好基础。

合规性

在WOD项目实施过程中， 要确保项目的依法合规，不得以创新名义突破现有法律法规政策等 ，尤其是不能突破水资源刚性约束，削弱水旱灾害防御能力、水资源节约集约安全利用能力、水资源优化配置能力、河湖生态保护治理能力。同时， 项目实施应严格落实招标投标、政府采购、投融资、空间管控、国有资产管理等相关法规政策 ，不以任何形式增加地方政府隐性债务。

WOD模式下价值实现路径

WOD项目遵循“两山”转化和水生态产品价值实现的底层逻辑，可包含多种产业，形成“1+N”（一主多辅）或多业态互补的产业布局。现阶段WOD模式下水安全保障能力提升和水生态产品价值实现大致有5条典型路径。

一是“水库修复治理+存量资源经营”。 该路径通过水库修复治理将闲置水库、工业蓄水池、工业冷却塔等存量资源盘活，通过统筹实施水安全保障工程和配套设施建设，把相关资源权益集中流转经营，利用水安全保障项目的水资源调蓄、配置及水景观建设等，提升水资源调配能力和文化旅游开发价值。如盘活闲置水库资源，建成水上乐园等，推动“三产”融合发展；将引调水工程与高效节水农业、绿色水电、抽水蓄能、热电联供、酿酒饮料等需耗水产业有效融合、一体化实施。

二是“海绵城市/海绵乡村+水敏感型产业”。 该路径通过区域内水资源保护、节约集约开发与农业减肥减药减排，恢复区域优质自然环境，提升水资源的生态调节服务和文化服务价值，改善区域发展环境，为绿色有机农产品、制药、食品、饮料、酿酒、滨水康养等水敏感型产业集聚区进行产业生态化开发与经营创造优势条件。

三是“农村水利+生态农文旅”。 该路径通过农村饮水安全、污水综合治理、农业节水灌溉、水利风景区、水利遗产保护等工程建设，充分发挥区域自然、农业、人文等资源优势，发展高经济附加值的生态“种养加”产业，通过发掘当地自然风光、历史文化遗存，将水利遗产、水文化、农耕文化、生态旅游与康养休闲产业融合发展，实现水生态产品产业链、价值链的延链补链强链。

四是“荒滩、荒地、消落区等水生态修复+生态农业、可再生能源”。 该路径是对荒滩荒地、消落区、河道连通性进行综合整治修复，开展水土保持建设和土地整治，在不影响行洪安全和水生态环境的前提下发展适宜的特色种植养殖、可再生能源等产业。

五是“水安全保障项目+水安全保障产业链”。 该路径通过引进或孵化培育水安全保障产业链，由相关企业投资或联合地方国有企业共同投资所在地区的国家水网建设（重大水资源工程建设）、流域防洪工程体系建设、农村供水工程建设、灌区建设与改造、水生态保护治理、节水工程建设、智慧水利建设等水安全保障项目，将其打造成样板工程，通过产业收益、水安全保障项目收益、资源补偿、投资补助、财税奖励、产业链招商服务费等途径综合实现投资回收。以智慧水利建设为例，智慧水利项目提供水安全保障“信息流”，与生态农业互联互通，不仅可为农产品生产提供可靠的用水保障，也可为农产品生产、销售提供水质溯源和水足迹信息；与应急、交通、保险等行业以及社会公众信息互通，可有效减少洪涝灾害损失，提升风险管理效率，提供的信息服务可产生广泛的经济社会效益。

结论与建议

WOD模式是将水安全保障项目与收益较好的关联产业有效融合，通过提升水安全保障水平带动关联产业开发，形成“增肥哺瘦”机制，优化项目信用结构，为水安全保障项目开展市场化融资奠定基础，更好实现水利基础设施的经济效益、社会效益、生态效益和安全效益。WOD模式为探索创新水利基础设施投融资模式提供了一种可行路径，将吸引更多社会资本、信贷资金支持水利建设，有助于扩大水利投资规模，拓宽建设资金筹措渠道。

建议适时开展WOD模式试点 ，探索将水安全保障项目与资源、产业开发项目有效融合的路径。推动WOD试点项目顺利实施，要 配套落实水价综合改革、水资源资产产权制度、水利工程产权制度、水生态产品价值实现机制等改革举措， 在风险可控情况下加大专项债用作项目资本金的比例，加快推进水利领域不动产投资信托基金（REITs）项目实施，充分发挥开发性金融大额中长期资金优势，进一步建立健全水利多元化投融资机制。