当前公共投资审计转型中急需解决的难题与对策

公共投资审计是国家审计的重要工作任务之一。2017年以来，审计署出台了《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（以下简称《意见》）等3个文件，对公共投资审计从制度层面进行完善和规范。地方各级审计机关认真贯彻文件要求，健全完善制度机制，坚持突出重点、依法审计，扎实推动公共投资审计转型，已取得一定成效，但在转型实施过程中，仍存在一定的困难和问题。笔者从工作实践出发，结合近年来公共投资审计中遇到的问题和困惑，浅谈基层审计机关公共投资审计转型的几点思考。

一、充分认识公共投资审计转型的必要性和紧迫性

（一）落实习近平总书记对审计工作的重要讲话和重要指示批示精神的重要举措。 习近平总书记高度重视审计工作，要求努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用；坚持科技强审，加强审计信息化建设等。

（二）积极回应全国人大法工委研究意见。 审计署积极回应全国人大法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，先后出台系列文件，切实规范公共投资审计工作。

（三）适应新形势下公共投资审计发展的需要。 《国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》要求，“审计部门要加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及以政府和社会资本合作等方式建设的其他公共工程项目的审计监督，持续组织对贯彻落实国家重大政策措施，特别是重大项目落地、重点资金保障等情况进行跟踪审计”。

二、现阶段投资审计转型面临的困难和问题

（一）为政府宏观决策和管理服务的职能作用发挥还不够。 就目前基层公共投资审计现状而言，审计往往仅着眼于项目本身，查处单个问题的多，而通过对项目出现问题进行深层次原因分析和追责问责的情况很少。一是对项目监管单位追责问责力度不够，导致部分问题屡审屡改、屡改屡犯，不利于规范公共投资行为。二是查出的部分问题仅仅就事论事，未深入分析问题出现原因与相关单位机构设置及履职情况的联系，无法从相关部门职能设置等宏观层面提出好的建议和措施。

（二）移送问题线索处理有待进一步加强。 从近年审计情况看，目前公共投资项目的施工单位多为中央企业，与之相关的问题线索移送难以得到有效落实，存在审计问题线索移送回复慢、处理轻等问题，在一定程度上影响了审计事项移送问题线索处理处罚质量。此外，对于部分涉及外省的施工企业、监理公司、中介机构存在的违法违纪行为，目前尚无有效的审计处理处罚手段。

（三）部分行业监管存在“盲区”。 水、电、气、通信等企业在进行项目招投标、成本核算时往往以内部规定为准，自由裁量权较大，审计标准难以把握。

（四）审计人力与审计任务量不匹配。 近年来，公共投资审计的范围日益拓展，但基层审计机关公共投资审计人员编制数量有限。当前，在审计工作中虽然聘请了社会中介机构参与审计，但中介机构只对工程数量、价格、计算规则等工程造价进行审核，仅出具建筑安装工程费的审核结论，关于预算资金管理使用、责任单位履职尽责、财政资金投资绩效、廉政风险防控等深层次问题仍需基层审计机关分析挖掘，把握审计尺度。同时，对中介机构的日常管理、对中介机构工作质量的复核把控还需进一步加强。

（五）事前监督少，事后监督的多。 目前审计多为事后监督，此时前期审批事项和招投标工作已经完成，对违反基本建设程序的项目不能及时发现和纠正，事后补救容易增加建设成本并造成损失浪费；对已经签订的合同，如提出审计建议对不合理条款进行修正，容易导致政府违约，审计风险过大。

三、推动公共投资审计转型发展的措施意见

（一）履职尽责，进一步界定建设管理和审计监督的边界。 《意见》明确要求审计机关要依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。在项目实施的各个阶段都有明确的主管单位负责具体建设管理，审计法只赋予了审计机关监督职责，未赋予管理职责。因此要严格执行《意见》，不参与具体的建设管理活动，只对建设管理活动进行监督。在决算审计过程中，要客观评价前期决策是否科学、是否存在违法违规决策、因决策失误造成重大损失浪费等问题；项目管理过程中是否存在未履行项目审批手续、违法违规招投标等问题；决算是否严格按照合同据实结算、是否存在虚报冒领等问题。

（二）整合资源，扎实推进投资审计全覆盖。 首先，要准确理解公共投资全覆盖的内涵。全覆盖既要解决好“面”的问题，又要充分体现“审”的本质，要完成“党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就要跟进到哪里”的任务，在保证审计质量的前提下，在拓展审计内容、挖掘审计深度上做文章。其次，整合审计资源，充分结合政策跟踪审计、预算执行审计、经济责任审计，科学制定公共投资审计项目计划，研究出台相关制度办法，明确开展公共投资项目审计的范围、事项、重点，明确职责分工，避免重复、交叉审计。再次，充分调动和运用内部审计、社会审计力量，有效形成以国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为补充的公共投资审计格局。

（三）突出重点，坚持主责主业不放松。 审计署、湖北省审计厅领导多次指出：“公共投资审计的主责主业是重大项目”。这为公共投资审计指明了方向。重大项目，凝聚的是国家和地方各级政府重大政策、重大措施、重大决策部署，凝聚的是万千百姓的人心和期盼，凝聚的是大量的人力、物力和财力，关系社会发展和民生福祉，因此，公共投资审计既不能越位，更不能缺位。当前，中央和地方政府都把公共投资作为稳增长、促改革、防风险的重大政策措施，公共投资总量巨大。“十四五”期间，武汉市公共设施库中续建和计划新开工项目总投资已超过5.4万亿元，内容涵盖“两新一重”（新型基础设施、新型城镇化，交通水利等重大工程）基础设施和“三河三湖”（机场河、巡司河、黄孝河，南湖、北湖、汤逊湖）、百里长江生态廊道等生态景观改造工程，公共投资审计工作任务艰巨。公共投资审计要保持工作定力，明确重点职责和任务，围绕规划、战略、政府重点工作任务，锚定重大建设项目，种好“责任田”，干好“分内事”。

（四）创新方法，把握好公共投资审计监督质效。 近年来，公共投资大量引入PPP项目、EPC模式等新型投融资建设管理方式，只有转变方式，创新方法，才能适应新形势新要求。一是要加强学习，提高公共投资审计能力。可以通过聘请外部专家授课、组织局内业务骨干分享经验、项目实战锻炼等多种方式，努力实现学思践悟。二是要加强公共投资审计新手段、新方法的运用，依托数字化审计模式，提高审计精确度和效率。如充分利用北斗定位系统、遥感影像、地质雷达探测等技术手段。三是要强化成果运用。按照“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的思路，对在公共投资审计中发现建设主管部门、建设单位履职不力，出现重大工作失误或重大工程质量问题和廉政问题，以及社会中介机构违反执业规定行为的，要加大问题线索移送工作力度。同时，加强信用监管，积极推行失信联合惩戒，形成 “一处违规、处处受限”的信用约束机制。