水土保持区域评估的有关思考

自十九大以来，党中央、国务院持续推进“放管服”改革部署，要求真正做到审批更简、监管更强、服务更优。水利部明确了当前和今后一个时期“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调，对现有行政许可事项摸底清理，做到“应放尽放”，对保留的行政许可事项，要减流程、减环节、减材料，提高工作效率和群众便利度。2019年5月印发的《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管工作的意见》（水保〔2019〕160号），明确提出对各类开发区建设推行水土保持区域评估。此前，各地根据本地改革发展需要，对于开发区水土保持区域评估进行了探索。如2016年，济南市水利局对济南中央商务区项目水土保持方案进行了批复，淄博高新区水务处批复了淄博市综合保税区建设项目水土保持方案。2018年年底，重庆市水利局印发了《重庆市区域水土保持方案编制技术要点》，营口辽河经济开发区管委会对辽宁营口市辽河经济开发区水土保持方案进行了审查批复。从网上公开报道的消息来看，浙江的多个地市、湖北的部分地方对于开发区水土保持区域评估做了大胆的尝试工作，取得了较大的社会反响。

那么水土保持区域评估和传统上以单个项目为对象的水土保持方案到底有何异同呢，如何才能针对开发区自身组成特点、建设特点编制出切实可行的水土保持区域评估报告，作者从开发区的分类及特点、开发区水土保持区域评估依据的基础资料、水土保持区域评估的主要内容等方面进行了初步分析，希望能为这项工作的全面推行提供参考。

0 1

开发区的特点分析

1.1 开发区的分类

开发区是在20世纪80年代初开始引进的概念，并在沿海的经济开放城市建设最早的开发区，即经济技术开发区。在2003年以前，我国开发区的审批制度、命名、管理几乎都处于混乱无章状态，2003年全国开始了为期三年的“开发区清理整顿”工作。2018年国家将通过审核的所有开发区整理汇编成《中国开发区审核公告目录（2018年版）》。按照该目录， 从审批级别来看，我国开发区可分为两大类：第一类是国务院批准设立的，为国家级开发区，第二类是省级人民政府批准设立的，为省级开发区。国家级开发区目录只列举了经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、其他类型开发区6种。省级开发区只有省级经济开发区、省级高新技术产业园区、省级特色工业园区三种。

1.2 开发区面积的统计特点

开发区面积跨度比较大。根据对552个国家级开发区面积的统计，面积最小的开发区仅13.73 hm2，面积最大的可达8 000 hm2，相差几百倍。从平均面积来看，数量最多的经济技术开发区平均占地1 161.76 hm2。高新技术产业开发区平均占地1 132.38 hm2。根据对6种开发区面积的统计，80%以上开发的面积处在2 000 hm2以内。详细情况见表1。

根据中国水土流失与生态安全综合科学考察结果，十五期间全国共有开发建设项目76 810个，占地总面积552.8万hm2,平均占地71.98 hm2/项。在不同类型项目中，农林开发项目单个项目占地面积最大，平均单个项目占地839.34 hm2，其次是高速公路项目，平均单个项目占地316.67 hm2，再次为铁路项目，平均单个项目占地187.18 hm2，电力、露采矿工程、城镇建设项目、冶金化工等类型的项目占地面积多在20~50 hm2之间。详细见表2。

从以上对比可以看出，小的开发区，其面积和一般生产建设项目占地面积相差不多，从开发速度和开始模式上一般比较具体，可控性强，进行水土保持区域评估和编制一般大中型生产建设项目水土保持方案的难易程度差不多。而多数开发区面积在500~2 000 hm2，与我国目前较小的乡镇所辖面积大致相当。如果参照一般项目来进行水土保持区域评估，显然缺陷较大。

0 1

开发区水土保持区域评估的原则

从前面对各类国家级开发区面积的统计来看，多数开发区面积在500~2 000 hm2之间，和一些较小的乡镇面积大小差不多，是单个项目占地面积的几十倍甚至上百倍。区域面积大了，涉及的情况自然也就复杂，特别是区内开设不同企业、商业、物流等实体单位，其建设布局要求差别较大，施工时段延续的可能时间也比较长。因此， 开发区的水土保持区域评估应突出土石方自平衡、水生态保护、措施与自然生态协调、按区块确定防治目标等原则。

2.1 土石方自平衡原则

在开发区设定开发区块时，应根据原有地形起伏状况， 合理确定区块定位及控制标高，尽量减少土石方的开挖、回填及倒运量。同时，根据开发区整体建设方案，对区内的表土进行剥离保护，在园区设立共用的弃土（渣）场，对剥离的表土、后续需要回填的临时土方，以及近期用不到的弃渣进行堆存，杜绝在区外取土、弃渣。最终不能在项目建设中利用的土石方量，应该结合区内景观设计全部利用。

2.2 水生态保护原则

区内原有河流、沟渠给予最大可能的治理优化，湿地应该得到有效保护。区内应该严格执行雨污分流原则，污水必须经过处理达标后才能排放，提升污水的循环利用系数；雨水外排应统一规划，出口水质应该满足排放标准，充分利用区内原有河道、沟渠及湿地将符合水质要求的水排至区外水系。

2.3 水土保持措施与自然生态协调原则

开发区建设，应遵循海绵城市建设原则，结合地块功能， 尽可能采取降水蓄渗措施，增加径流拦截量和入渗量。一般情况下，区内应保持一定的绿地率，绿地应该分层次按照区块进行布置，向周边逐渐自然过渡。

2.4 按照区块确定防治目标的原则

各类开发区一般会划定区内的 绿化绿线、河道蓝线、文保紫线、基础设施黄线，作为控制用地范围和公共服务设施用地范围，以此为骨架，又划分了规划编制单元（面积多为100 hm2左右）、街区地块、基本地块（一般控制在1 hm2左右）。针对每个地块，在控制性详细规划中会给出用地性质、建筑密度、容积率、绿地率、人口容量、建筑形式风格色彩，以及其他环境要求。从水土保持管理方面来讲，规划编制单元从占地来看符合编制水土保持方案报告书的要求，基本地块也符合编制方案报告表的要求。 因此，在确定开发区总体水土流失防治目标时，应以基本地块为单元，逐级确定水土流失防治目标，得到整个开发区的水土流失防治综合指标值。

0 3

评估的重点

按照水土保持法第二十五条规定，水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容，水利部相关文件中也明确开发区水土保持区域评估报告应当明确水土流失防治的任务和责任主体。

3.1 水土流失防治责任范围

按照生产建设项目水土保持技术标准及水土流失防治标准，水土流失防治责任范围是生产建设单位依法应承担水土流失防治义务的区域，包括项目征地、占地、使用及管辖的土地等。在开发区设立之初，批复文件中会核定其面积，并有开发区四至范围描述。有关主管部门还应公布开发区四至范围、界桩坐标号及开发区边界形状图。 由批复文件确定的面积及四至范围，即是开发区水土保持区域评估中确定的水土流失防治责任范围，与开发区相关的建设活动、扰动活动应该限定在确定的区域内。

3.2 水土流失防治目标

开发区征占地范围内扰动土地应该全面整治，新增水土流失应得到有效控制，原有水土流失应得到治理。水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防护率、表土保护率、林草植被恢复率、林草覆盖率等6项指标都应该达到其所应该执行的等级标准值。6项指标中，渣土防护率、表土保护率属于过程控制指标，在项目整个实施过程中，都应该得到贯彻。 如果由园区统一进行“五通一平”，这个时段的表土剥离及保护率是整个园区建设发展过程中表土剥离保护工作达标的基础，必须做好基础调查工作，将表土剥离量落实在每个地块。林草植被覆盖率对于每个具体地块儿来说，由于其具体的项目功能要求不同，不能要求每个地块都达到标准，但是对于整个开发区来说，其林草覆盖率不应低于应该执行的等级标准值。

3.3 水土保持措施

由于评估仅是在控制性规划基础上开展的，每个规划单元和地块仅有今后开发的功能定位，具体项目并没有确定，由此很多水土保持措施很难具体落到实地并形成控制性的布局图。 在评估报告里，应该在水土保持分析评价的基础上，结合现场调查情况，按照区块的发展定位，明确水土保持措施布设的原则，根据每个地块的功能定位，确定其水土保持工程措施及植物措施的等级标准，并对施工过程中的水土流失控制提出临时防护的要求，在此基础上估测工程量。开发区建设应该按照海绵城市的建设标准，强调降水蓄渗措施的使用，提高景观、绿地建设标准，确实按照生产发展、生活富裕、生态良好的模式进行。需要注意的是在一些地块内，绿地率不满足要求， 往往采取屋顶绿化、垂直绿化的方式进行补充。虽然这样做确实增加了绿化面积，也达到了一定景观效应，具有吸收热辐射、吸收降尘的效应，但是对于防治水流失所需要的保水保土功能并不大， 因此不建议作为一种水土保持措施。而且这样做，有可能导致地面绿地面积缩水，实际降低了具有水土保持功能的土地面积。

3.4 水土保持投资

根据相关行业及水土保持工程概（估）算编制规定，根据估测的水土保持各项措施的工程量，估算（匡算）水土保持投资，明确水土保持补偿费，以及与水土保持相关的独立费用。

0 4

结 语

开发区水土保持区域评估并不是消除入区企业的水土流失防治义务，而是入区企业开展水土流失防治工作的基础，是对入区企业水土保持方案审批实施简化程序的依据。 入园企业在区域水土保持评估基础上编制的水土保持方案报告书或报告表分别实行备案制和承诺制，以实现简化和加快审批的要求。入园企业应在区域评估报告的基础上，按照本项目征占地和土石方情况，编制水土保持方案报告书或报告表，落实应承担的防治责任，细化各项防治措施，实现评估报告中确定的防治目标，同时按照自身征占地面积缴纳水土保持补偿费。