美国雨水收费机制简介及对海绵城市建设的借鉴

海绵城市建设开展以来，中央财政在海绵城市建设试点给予了专项资金补助，地方财政也提供了不同程度的资金支持。对30个海绵城市建设试点的统计表明，试点期3年内，完成试点建设总面积920 km?，完成建筑小区、道路及公园更新建设、河湖治理、排水防涝等各类项目共计4 900余项，总投资1 600亿元。随着建成设施量的不断增加，与运维相关的资金需求也逐步增长，金额巨大。为进一步推进海绵城市建设，巩固建设成果，构建扎实的现代雨洪管理体系，建立一套可持续的资金保障机制十分重要。

完全依靠政府财政支持的模式有时候是难以持续的，需要加大政策支持力度，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。我国《环境保护法》提倡“谁污染谁治理、谁开发谁保护”的基本原则。国家相关部委及专业人士也不断呼吁，要借鉴国外做法，研究实施雨水排放收费制度。雨水收费在澳大利亚、巴西、加拿大、厄瓜多尔、法国、德国、波兰、南非、美国等诸多国家，都有不同程度的实施。在当前大力推进海绵城市建设的背景下，我国在城市雨洪管理的研究和实践过程中，对雨水收费的理论基础、征收标准等开始有了一些研究，但系统性的研究仍不多。

美国是雨水筹资机制最完善的国家之一。本文通过对美国雨水收费案例的研究和总结，对业界比较关注的几个问题进行分析，结合中国情况对未来雨水收费体系的建立进行讨论并提出建议。

雨水收费可以理解为一种为支付市政某种服务（如雨洪管理）开支而产生的获取资金的机制。雨水收费与电费或水费等有一定的相似性，可以比较独立地进行管理和使用，作为专项资金来支付雨水管理等费用。美国这个过程涉及的叫法非常多，根据地区的政策、习惯、收费依据、使用方向有所不同。常见的有雨水费（Stormwater fee）、雨水设施费（Stormwater utility fee）、雨水税（Rain tax）、雨水管理收费(Stormwater management fee)、雨水服务收费(Stormwater service fee)、雨水用户费（Stormwater user fee）、雨水排水收费（Stormwater drain/drainage fee）、洪涝管理收费(Flood management fee)、径流费(Runoff fee)、雨水交费（Stormwater charge）等。本文统一采用雨水收费这个叫法。

2.1 是“税”还是“费”

“税(Tax)”和“费(Fee)”在法律范畴上是有区分的。“费”强调有偿使用的原则，如对污染控制（如污水费、垃圾费）或资源消耗（水费、电费）而采取的相应收费。“费”的运营也更像是强调了管理的商业行为，为了维持相应的工作支出而进行收费。美国的雨水收费绝大多数是以“费（Fee）”的形式进行的，这比较符合雨水收费的初衷和实际作用。同时还有一个原因是公众对“费”更容易接受理解和接受。有趣的是，美国大多数使用“雨水税（Rain tax）”的情况是出现在反对“雨水费（Fee）”的文章中，反对者通过把“费”叫成“税”以获得更多的支持。

美国也有一些地区以“税”的方式实施雨水收费，如2019年7月加州洛杉矶县开始实施的附加在地产税上的雨水收费方式。最近也有研究认为，从经济理论和公共财政实行情况可以评价现在一些“雨水费”是否为变相的“雨水税”，而“税”或“费”均可用于雨水计划实施，其差异可能并不太大。

结合中国国情，雨水收费在中国推荐以“费”的形式实施。这符合推进雨水收费的初衷和收费的意义，强调有偿使用和专款专用，也更容易得到大众的理解和接受。

2.2 雨水收费的依据和好处

当前业界一致看法是，下雨这个自然现象本身不是引发雨水收费的原因，人类的活动（比如不透水面积的增加）对自然水循环的改变，引起了径流水量和水质的变化才是雨水收费的主要原因。这些改变导致了水资源、水环境、水生态、水安全等负面影响（比如洪涝增加、环境恶化、河流冲刷侵蚀、缺水和地下水水位下降等），而要减少这些负面影响或恢复开发前的自然水循环状态需要较高的支出。美国实施雨水收费最主要的原因也是应对这些负面影响的许可证要求压力及雨水管理资金短缺。雨水收费的好处也很明显，和传统的政府财政拨款相比，雨水收费的资金来源是稳定的、可预期的，并可以专门用于雨水管理。此外，雨水收费还可以引导和改变公众行为，鼓励社会更高效的使用市政资源，也更能体现出平等合理的原则。

雨水收费在中国实施可以作为可持续的专款用于如海绵城市等现代雨洪管理的开支。实施雨水收费前，有必要进行大众公众教育和宣传，以便大众可以科学地认识雨水的影响和理解收费的本质。

2.3 美国实施雨水收费的地区

美国最早的雨水收费(Stormwater utility fee)出现在20世纪70年代，但是直到90年代才比较广泛的实施。美国西肯塔基大学对雨水收费情况进行了多年的调研，统计结果显示近年来雨水收费的地区在不断增加，从2007年的635个、2010年的1 122个、2013年的1 417个、2017年的1 639个、一直增加到2019年的1 716个。有雨水收费的地区涵盖了近40个州，如图1所示。美国雨水收费案例是大量存在的，但雨水收费的地区分布并不是均衡的，收费的城镇数量不到10%。2016年，美国全国雨水收费总额大约是21亿美元，其中17亿美元是303个收费地区产生的。收费更倾向于在一些人口集中的城镇，这些地区很多都有美国NPDES的Phase Ⅰ和Phase Ⅱ的雨水许可证要求以及自身积累雨水问题，雨洪管理资金压力比较大；此外，由于雨水收费比水费和污水费要复杂，人口多的行政区域实施的管理支出比例低一些；再者是大城市的受教育程度和公众对雨水收费的接受程度一般会好一些。

图1 2019年统计的美国有雨水收费情况的地区

美国一般要先在州一级通过相关的法案（Act/Bill），以授权或推进州内的雨水收费。然后由县或市一级制定法规法令（Ordnance），并负责进行具体的执行。比如马里兰州2012年4月通过的《流域保护和恢复法案-987号议案》（Watershed Protection & Restoration Act-Bill 987），要求州内的9个县和巴尔的摩市制定自己的雨水收费体系。还有如2019年3月新泽西州通过的《清洁雨水和减少洪涝法案-1073号议案》（Clean Stormwater and Flood Reduction Act-Bill 1073），允许州内创建雨水收费。通过多年的努力，美国在法律法规不断完善的基础上，雨水收费的法律争议情况从1998年的25%，减少到2013年的5.4%。

从美国的情况看，雨水收费在很长时间内会集中在一些人口密度较大的城镇中。而中国更有可能率先在海绵城市管理比较系统，雨洪管理目标明确，公众教育基础比较扎实的城市展开。从中央到地方，也有很多法律基础等前期铺垫工作需要准备，在立法上鼓励或推进雨水收费，允许适当情况开始雨水收费。

2.4 收费量

西肯塔基大学的研究统计了美国雨水收费的收费量。发现各州之间差异很大，月收费量的中值为1.68~11.70美元，见图2。各个州内的不同收费区域之间也有很大区别的，比如宾州有27个雨水收费的地区，月收费量中值是7美元左右，而费城的雨水收费平均每户每月是13.48美元。

图2 2019年统计美国雨水费每月的收费量中值

图3为美国30个主要城市的雨水收费和水费、污水费的横向对比。各地的差异依然很大，但可以看到雨水收费是明显低于其他两项收费的。

图3 2015年美国主要30个城市涉水收费

中国幅员辽阔，各地雨洪管理相关的社会、经济、环境状况也不尽相同。未来的雨水收费，需要充分考虑当地的经济承受能力、社会接受程度、资金需求等多方面因素。收费与否以及收费量不能一刀切，需要进行单独的调研和可行性分析，一事一议。虽然美国收费量的绝对值参考价值有限，但从美国情况看，雨水收费应低于水费和污水费。

2.5 收费计算方法

美国雨水收费的计算方法也有多种，有的按户固定交费（Flat fee），有的附加在水费中（Water usage），有的按土地使用情况分几个档次缴费（Tier），也有的依据土地面积及性质的进行计算来决定收费量（Variable）。最后一个方法需要收集场地信息进行一些计算，但是能更好地体现有偿使用和公平性的原则，更容易得到公众认可，是在美国最常见的方法。其中，“等效住宅单位”计算方法（ERU, Equivalent Residential Unit）占了美国一半以上。

以费城为例，费城雨水收费在2010年以前是附加在水费中收取的。虽然方法简单，但公平性饱受质疑。一些大商场占地和不透水面积都很大，但因为其用水量较少，雨水交费不多。而一些苗圃等虽然雨水影响有限，但却要支付较高的雨水费用。因此，费城自2010年7月1日开始，经过5年时间，逐渐把雨水收费计算方法改为按照地块面积和透水情况（Parcel based）来计算。

未来中国的雨水收费，也推荐主流应采用基于面积，尤其是不透水面积的计算方法。这类方法相对比较公平和合理，同时也便于鼓励业主进行雨水改造行为。但是在一些条件不允许（如地块信息和数据缺失）的地区，或为了节省管理开支，而采纳更简单的方法过渡也是可以考虑的。

2.6 雨水收费之外的其他资金补充

雨水收费提供了一个稳定的、独立的资金来源。但单靠雨水收费所得到的资金，很多情况下是不够应对雨洪管理开支的。对没有雨水收费的地区，以及有雨水收费但是不够支出的情况下，管理者仍需要从其他的渠道获得资金。一些常见的方式包括：基础改善的押金债券（Bonding for capital improvement），资本化恢复费（Capitalization recovery fees），开发商延期收费（Developer extension/latecomer fees），联邦和州的一些资金基金、贷款、合作项目（Federal and state funding opportunitiesgrants, loans, and cooperative programs），基本基金和税收（General fund/General tax revenues），环境影响收费（Impact fees），建设收费（Inlieu of construction fees），公私合营伙伴协议（Public private partnerships），设计审核、检查，特别用户收费（Plan review, development inspection, and special user fees），财产税（Property taxes），特别评估（Special assessments）等。

可以预见，完全依靠雨水收费来应对海绵城市的开支在大多数城市短期是很难实现的，未来很长一段时间，中央和地方的其他财政支持还是依旧需要的。

2.7 雨水费的激励、返还(Credits)及减免政策

雨水收费的资金使用需要最大程度的进行公开，专款专用，并需要保持和公众信息沟通，调动社会的参与和配合。雨水收费和水费、污水费不同，宜制定相关激励、返还及减免等政策。统计显示，美国有一半左右的雨水收费体系中包含了鼓励业主进行雨水改造，并提供相应的奖励或减免收费的政策，如在费城进行的绿色基础设施的改造，最高可以减少场地80%的雨水费。这样，一栋中等大小的商务楼改造，可能为业主在未来40年里省下10万美金的雨水费支出。费城零散的居民也可以进行雨水改造并申请减少雨水费，如可以参加费城水务处的讲座并领取免费的雨水桶，正常安装和使用后，就可以申请政府的“雨水支票（Rain check）”项目，减少雨水费。通过这个方法，很多源头的、私有土地的雨水可以得到控制。

未来中国的雨水收费体系也应该同时推出相应的激励、返还及减免的政策，是收费体系公平性和科学性的体现。通过支持和鼓励业主进行雨水改造，调动大众的积极参与，也有助于达到建设海绵城市的目标。

2.8 雨水收费体系的筹备

一个顺利实施的雨水收费体系，需要在前期进行很多铺垫和准备工作，有时候需要若干年的努力。美国联邦环保署（EPA）介绍了一些准备步骤：

• 做好可行研究；

• 建立好账务系统，收集缴费者信息，预判缴费量，建立缴费和使用流程；

• 推出公众信息系统，了解关键用户和团体， 成立包含各界人员的指导委员会，建立雨水收费信息的网站。准备宣传材料和演讲材料，与缴费关键团体和媒体沟通，提前发放介绍和宣传材料；

• 制定好城镇级别的法令；

• 建立返还和减免政策；

• 实施。
  

海绵城市的初步实施，使得大众受益，为雨水收费做了很好的铺垫。虽然短时间内雨水收费在中国未必能实施，但大量的准备工作可以提前进行的。

3.1 对收费合理性的质疑

有反对者认为，下雨是一种自然现象，对“下雨”收费不过是执政者变着方法获取增加税收而已，如2015年美国马里兰州的民主党对共和党的雨水收费法案的抨击。针对这类质疑，在推进雨水收费前需要做好公众教育和科学宣传，普及相关的水环境、水安全、水资源的知识，分析人类活动对径流的改变和影响，介绍雨洪管理工作内容，和大众保持足够的沟通。

3.2 对收费合法性的质疑

雨水收费行为的执行，其合法性是一个必要条件。由于人们对现代雨洪管理的认识是相对滞后于污水的，且很多地区和雨水相应的立法基础还不足，所以美国也是经过多年努力不断完善雨水收费的。我国现代雨洪管理相关的法律支持体系还不健全，需要尽早完善相关各级法律法规，加强其中和雨水相关内容的修订，为未来雨水收费的实施进行铺垫。

3.3 对收费过程的质疑

3.3.1 经济负担增加

公众普遍都是反对增加任何经济负担的，尤其涉及到“税”的时候。首先推荐我国也采用“费”为主的名称和方式进行雨水收费。此外，由于我们的海绵城市建设等在需要大量资金应对以前开发造成的问题，诸多的建成项目也需要资金进行运维，预计其他形式的财政支持依然在很长时间不可缺少。在这种情况下，雨水收费量更需要考虑地方的接受能力，一事一议。收费量推荐明显低于水费和污水费的收费情况。

3.3.2 计算方法不公平

此外，大量反对意见并非是对收费量的质疑，而是部分人认为收费的计算方法不公平，不能反映实际资源使用或污染量，这也是美国的收费方法大多与面积挂钩，尤其是不透水面积。推荐我国也推进类似的方法，但在基础地块使用信息不完善、收费额度不高时，也可以考虑先采用比较简单的计算方法（如附加在水费中）进行过渡。

3.4 对资金使用过程的质疑

有反对者认为自己所处的地块或水系的环境状况尚好，而资金使用主要集中在其他地区（比如水系的下游）。反对者认为雨水收费的去向不透明，效率低或效果不明显。对此，需要在宣传中科学介绍开发对雨水径流的改变，上下游关系，突出流域综合管理和治理的概念，以得到大众的理解和支持。还需要专款专用，透明公开，并做好激励、返还(Credits)及减免等政策调动。此外，在收费体系建设时候，采纳更科学的方法和技术，搭建好高效管理流程，把主要资金用在实际项目上。

通过研究美国的雨水收费体系，可为我国的雨水收费提供一些借鉴。总结如下：

• 雨水收费更适合以“费”的名称和方式进行；

• 下雨并不是雨水收费的原因，而是人类活动对径流的改变；

• 美国雨水收费量在不同地区有很大差异，但一般是小于污水费和水费的，具体实施时需要根据当地相关的社会、经济和环境基础情况做好调研，一事一议；

• 美国雨水收费的计算方法，大多数是与土地面积相关的，尤其是不透水面积相关的（如ERU方法），这个方法比较公平；

• 雨水收费很可能不足以应对雨水管理的开支，常规的财政支持在很长一段时间内还是需要的；

• 雨水收费的资金使用应专款专用和透明，并应该制定相应的激励、返还和减免等政策；

• 雨水收费制度的建立，从可行性研究开始到实施，可以参考发达国家的经验制定合适的行动框架。
  

雨水收费虽然不能完全解决“海绵城市”为代表的现代雨洪管理的资金需求，但它是可预期、可持续、可专款专用的重要资金来源，同时也可调动社会参与。新收费体系的建立过程中会有各种反对和质疑，需要做好前期研究、宣传教育、社会参与、完善立法等，多方面、多部门共同努力。