Ⅱ型大城市轨道交通发展模式及规划策略研究

Ⅱ型大城市是指城区常住人口数量为100万～300万人的城市，在我国主要为人口大省的地级市，也包括中西部地区的部分省会城市和经济发达地区的少量县级市。针对我国Ⅱ型大城市轨道交通发展研究缺乏的现状，在城市空间急剧扩张、城轨建设与沿线土地开发不协调问题凸显的大背景下，本文采用比较研究的方法，在总结与我国Ⅱ型大城市各方面条件较为接近的日韩城市轨道交通发展经验的基础上，阐述我国Ⅱ型大城市发展轨道交通的必要性和发展模式，分析当前发展存在的问题，并提出相应的规划策略，以期为Ⅱ型大城市轨道交通规划建设提供参考和借鉴。

比较研究是城市规划、交通规划中广泛采用的方法。其基本逻辑是，选择与研究对象较为类似的先进案例，深入分析其演进特征与内在规律，通过对比研究对象和先进案例在发展背景、条件和目标等方面的差异，为研究对象提出科学、合理的发展目标和路径。本文即采用比较研究的方法，选择与国内Ⅱ型大城市各方面条件类似的典型国外发达城市（以下简称“国外类似城市”），通过深入分析二者之间的共性与差异，阐释中国Ⅱ型大城市建设城轨的必要性、合理性，并提出相应的具体建议。

判断Ⅱ型大城市是否有必要建设城轨的基本前提是明确其远期交通模式，因此，借鉴国外类似城市发展经验，对其交通结构特征进行系统梳理分析，极有必要。

国外类似城市的交通模式主要分为3类，即北美模式、欧洲模式和亚太模式，如图1所示。北美城市，如西雅图、亚特兰大、波士顿等，由于缺乏发达的城轨网络，公共交通分担率明显低于欧洲相应规模城市，基本维持在10%及以下，慢行交通分担率也偏低（约10%），形成了小汽车绝对主导型交通模式。欧洲城市，如汉堡、阿姆斯特丹、哥本哈根、慕尼黑、维也纳，在发达的城轨网络和切实的公共交通优先发展政策支撑下，公共交通分担率基本维持在15%～30%，慢行交通分担率约为30%～40%，小汽车分担率约为35%，形成了相对均衡型的交通模式。亚太模式以日本城市（如神户、札幌、福冈、仙台）为典型代表，虽然其有轨电车的网络化程度明显低于欧洲城市，但国家铁路（Japan Railways、JR）、私铁等轨道交通发达，公共交通分担率约为30%，慢行交通分担率大多超过40%，小汽车分担率为20%～30%，形成了绿色导向型的交通模式。

城市交通模式的形成或目标建构主要依据其人口规模、人口密度、经济发展状况等特征。中国Ⅱ型大城市的人口规模通常为150万～200万人，建成区内的人口密度大多在每平方米1 万人左右，其中老城区人口密度约为每平方米2万人。纵观国外类似城市，仅有日韩相应城市与我国Ⅱ型大城市的上述各方面条件相似，而且其居民均具有青睐慢行交通（尤其是步行）出行的习惯，可作为借鉴对象。其中，日本城市应是我国Ⅱ型大城市重点借鉴的对象；韩国城市与我国Ⅱ型大城市同为后发赶超型城市，二者的城市空间结构特征更相似，其相关经验与教训也值得深入借鉴和反思。因此，本文主要针对日韩类似城市进行比较研究。

2.1案例分析

日韩类似城市的城轨建设、运营相关指标如表1所示。

下面将从城轨人均线路里程、线路技术标准、客流强度特征3方面对日韩类似城市进行分析。

（1）城轨人均线路里程。日韩100万～300万人口的城市，其城轨系统并不像东京、首尔等超大城市那般发达。其中，150万人口城市的城轨线路里程通常为20～30km，人均线路里程约为0.2km ；200万人口城市的城轨线路里程约为50km，人均线路里程约为0.25km；接近300万人口城市的城轨线路里程约为90km，人均线路里程约为0.3km。由此可知，城市人口规模越大，集聚效应越明显，则对于城轨的需求越大，城轨人均线路里程越长。

（2）城轨技术标准。Ⅱ型大城市由于城市规模明显小于特大城市（城市空间直径通常约为20km），因此，其城轨线路平均长度为15～20km，平均站间距为0.8～1.0km，明显小于特大城市城轨线路（1.4km）。在列车标准上，日韩类似城市的城轨大多采用与我国B型车或C型车接近的车辆，且由于线路较短，潜在客流有限，均采用较小的编组方式，单列车的理论运能为500～1200人。

（3）客流强度特征。由表1可知，客流强度并未呈现城市规模越大、负荷强度越高的预想规律特征，而是与运营服务水平、地域化的交通需求管理政策等诸多因素相关。在城市规模和人口密度相似的条件下，日本城市的城轨客流强度为0.9～1.5万人次/km，明显高于韩国城市（0.3～0.5万人次/km），这与日本城市有相对宜人的出行环境以及居民形成了以城轨为主的出行习惯有较大关系，而韩国城市则对小汽车出行有更强的依赖性。

2.2经验总结

（1）立足远期，规划城轨建设。在规划城轨建设时，应对城市财政实力、发展阶段等因素进行综合考量；在进行沿线土地开发、道路交通建设时，应考虑远期城轨线路的敷设条件，以提高城轨站点的客流吸引能力为目标，拟定地块规划设计条件，审查建筑设计方案，进行工程验收，防止后期出现土地开发与城轨建设难以协调推进的情况。

（2）城轨线路布局与城市中心体系匹配。日韩类似城市城轨客流量偏高的原因在于城轨与大型交通吸发源高度匹配，线路通常为穿城型布局，在城市核心区形成大型换乘枢纽。例如，日本札幌仅有3条城轨线路，但其相交于一点，形成三线换乘的大通站，该站日均客流量高达8.2万人次；此外，札幌站为国铁线路与城轨的换乘站，设置在城市核心区边缘，可实现二者的便捷换乘，日均客流量达到约9万人次。仅大通站和札幌站的客流量即占札幌城轨客流总量的25%。日本仙台、韩国大邱等城市也在城市核心区建成了城轨换乘枢纽，以提高城轨的客流吸引力。

（3）赋予城轨专有路权，增强其运行速度优势。日韩类似城市的城轨线路几乎都采用专有路权的方式，以提高运营安全性与运行速度，加之绝大多数线路的最高设计速度为70～80km/h，实际运营速度较高，具备与小汽车竞争的优势。

（4）打造人性化的接驳体系。日韩类似城市的城轨站点均建成了人性化、便捷的接驳体系，例如，站点出入口实现与周边物业的直连直通，尽量压缩与地面常规公共交通的接驳距离，在线路起始站设置停车+换乘（P+R）设施等。

（5）把握城轨建设时机。从提前培育客流的角度看，尽早进行城轨建设具有必要性。日本类似城市的城轨客流量普遍偏高与城轨建设时机关系密切，其在20世纪70～80年代小汽车尚未全面进入家庭之前即进行了城轨建设，其城轨采用小编组列车及专有路权，运输服务水平高，可与小汽车形成有力的竞争，因此，居民较早地养成了依靠城轨出行的习惯。而韩国类似城市的首条城轨线路开通运营时间均偏晚，此时小汽车已普遍进入家庭，居民已养成依靠小汽车出行的习惯，在未采取有效交通需求管理政策的条件下，其城轨分担率低于日本城市在所难免。

结合上文的比较分析可以发现，人口规模超10万人的日韩类似城市均建成了城轨系统。我国Ⅱ型大城市的城市骨架已基本成型，建成区的人口密度相较日韩类似城市更高，虽然当前最重要的城市公共交通走廊客流量低于日韩，但从土地开发强度指标和居民出行分布特征看，远期对城轨出行需求较强，在实施一定交通需求管理政策的条件下，将会有更大规模的城轨客流，因此发展城轨具有必要性与必然性。此外，在我国全面推进双碳战略的大背景下，为使交通行业尽早实现碳达峰，也有必要发展城轨系统，以发挥其低碳、环保、节能的优势。

我国Ⅱ型大城市由于城市骨架已基本成型，利用城轨建设引导城市发展的功能弱化，其建设目的主要在于提供多元化的出行方式，以改变小汽车分担率偏高的交通结构。因此，Ⅱ型大城市的公共交通发展模式不一定以城轨为绝对主体，常规公共交通或快速公共交通也可以承担较大比例的客流。以日本类似城市为例，人口规模相似、区位条件不同的城市的公共交通结构呈现出多元化特征：在京畿都市圈范围内的神户，由于JR和私铁发达，承担了大量的对内对外交通运输职能，因此城轨的客流分担率偏低；札幌的城轨客运量在整个公共交通系统中占比达到55.3% ；福冈各种公共交通的客运量较为接近。具体情况如图2所示。

总体来看，我国Ⅱ型大城市具有发展城轨的必要性，但是城轨在公共交通中的客流分担率存在较大差距，应根据实际情况进行具体规划。尤其是不在都市圈范围内的Ⅱ型大城市，由于缺少市域铁路、城际铁路等其他轨道交通形式的支撑，城轨承担的客运量在城市公共交通客运总量中的占比应更高，在城市公共交通系统中应发挥主体作用。

根据对大量城轨线网进行的客流预测和研究可知，对于人口规模200～300万人的Ⅱ型大城市，其核心客流走廊宜采用C型车，其他线路采用LC型车或单轨；对于人口规模100～200万人的Ⅱ型大城市，其核心客流走廊应以C型车、单轨为主并采用专有路权，其他线路可采用现代有轨电车制式。

（1）城轨规划路由与城市中心体系不匹配。国外城市（尤其是日本）的城轨线路路由布局均以提高客流强度和实现既定服务功能为首要目标，总体上遵循造价、工期让步于功能的基本原则。以日本仙台和札幌为例，其城轨线路均是穿城而过并在市中心形成换乘枢纽，在市中心边缘与对外客运站形成次级换乘枢纽，虽然建设成本大幅增加，但实现了服务的便捷化。反观我国城市，在规划建设城轨时，或者为降低工程造价和便于实施，或者期望通过建设城轨带动片区发展，通常将线路布局于城市新区，导致其客流量不足。此外，部分城市编制的城轨线网规划对老城区客流需求考虑不够充分，导致线路路由和站点布局不合理，整个线网布局呈近似均衡状态，与城市中心体系不匹配。

（2）土地空间规划对城轨建设考虑不足。绝大多数Ⅱ型大城市编制了城轨线网规划，但是在土地空间规划中对城轨路由考虑不足。超（特）大城市在城轨线网规划基本稳定后，会编制沿线土地利用控制性详细规划，将城轨线路的管控要求落实在法定的土地空间规划中，但Ⅱ型大城市由于近期大多没有建设城轨的紧迫要求，加之受编制经费不足及地方主管部门认知不到位等因素的影响，缺少这一层级的规划和管控。

（3）交通需求管理政策滞后，管理能力不足。日韩类似城市的城轨平均运距通常为4～6km。而国内大量交通调查显示，我国Ⅱ型大城市中60%的小汽车出行距离在5km以下，随着小汽车保有率的不断提高，这一比例还会继续提升。因此，我国Ⅱ型大城市即使远期具备建设城轨的条件，也面临来自小汽车的巨大客流竞争压力。如何实施有针对性的交通需求管理政策，将小汽车出行客流引导至城轨，将是我国Ⅱ型大城市面临的巨大挑战之一。然而，当前我国Ⅱ型大城市对交通需求管理政策关注不足，管理能力有待提升。

（1）深化城轨客流分担率相关研究。据统计，我国Ⅱ型大城市当前的小汽车保有量约为200辆/千人；预计至 2035 年左右，其人口规模和小汽车保有水平将相对稳定，为城轨客流预测提供相对稳定的边界条件。城轨大运量、节能环保优势的发挥需以较高的客流强度为前提。我国城市普遍拥有较高的土地开发强度，可为城轨提供较好的客流条件。为保障城轨的健康、可持续发展，应根据城市的职住空间布局特征、交通发展战略等科学确定城轨的客流分担率及客流强度指标。然而，目前针对Ⅱ型大城市的相关研究在我国几乎是空白，亟待空间规划、交通规划等相关专业人士共同努力，加强相关基础研究。

（2）通过合理规划，提高客流强度。日本札幌的小汽车保有量约为470辆/千人，高于我国类似城市，但通过实施合适的交通需求管理政策、提供精细化的交通运营服务，其城轨客流强度仍能达到1.3万人/km。因此，我国Ⅱ型大城市在规划建设城轨的过程中应高度关注线路布局、站位设置、与常规公共交通及慢行交通的接驳等问题，吸取特大城市城轨建设中出现的长期利益服从短期利益、整体效益服从局部效益的历史教训，将提高城轨客流强度作为规划的首要原则，并将其贯穿于土地开发、线路规划设计、线路运营管理等全过程。

（3）对城市空间结构进行超前预控与优化。城轨车站周边土地的开发强度、业态等直接决定城轨的潜在客流规模，而车站选址及其与周边物业的一体化衔接水平等也在很大程度上影响着城轨对客流的吸引力。如果不对上述空间结构要素进行科学研究和超前预控，则可能对城轨线路远期的服务水平和吸引力产生极大的不良影响。此外，相比城市新区，老城区具有更高的人口密度及更好的商业、文化消费氛围，对于城轨的需求更强，因此应根据实际情况将城轨尽量引入老城区，并加强老城区的规划管控，为城轨建设提供更充分的路由条件与站点设置条件。