基于公路行业改革视野下的养护管理转型发展研究

“十八大”以来，国家提出治理体系和治理能力现代化要求，相继出台了深化改革系列指导意见，内容包括转变政府职能的行政体制改革，理顺政事企关系的综合执法改革、事业单位分类改革和运行机制改革，明确中央和地方事权与财政支出责任改革等。

目前贵州省交通综合执法改革和事业单位分类改革正在稳步推进，养护市场化改革也在逐步深入。

为探索公路行业改革完成后的公路建设与养护管理如何定位、组织体系如何构建、工作职责如何界定、工作重点如何确定、怎样实现行业转型以及如何做大做强做优，实现可持续发展和高质量发展要求等，围绕这一系列问题，遵义公路局“十四五”养护管理课题组通过大量调研和分析总结，基本摸清了单位现状、存在问题和对改革的意见建议。

通过分析国家系列改革带来的发展机遇和行业面临的重大问题，结合全国其它省份经验与做法，初步提出了后改革时代公路行业的职责定位、机构设置和需要拓展升级的职能建议，并提出了实现行业高质量转型发展的工作重点、创新目标和实现方法。研究成果必将为遵义公路局乃至全省“十四五”的转型升级、提质增效、交通强国建设、可持续发展和高质量发展提供重要的参考和借鉴帮助。

一、政事合一的管理体制与国家治理体系现代化要求不相适应

“十三五”中后期，贵州成功进行了普通国省道去企业化改革，但公路管理机构仍然还具有集行政执法和公益服务为一体的政事合一的典型特征，这与新时代国家治理体系现代化总要求不一致。普通国省道管理机构既代表政府担负着公路管理的行政职能，又承担着公共服务和应急保障等公益职能，既当运动员又当裁判员，缺乏有效的外部监督机制。在内部运行上计划经济色彩浓厚，职工积极性不高。

二、资金不足已成为行业可持续发展的最大制约因素

贵州公路系统资金来源主要为成品油价格和税费改革转移支付、车辆购置税收入补助地方资金和地方匹配建设资金等三部分。

成品油价格和税费改革转移支付由中央财政拨付给地方，主要用于公路养护基本支出和项目支出，但基本支出和项目预算均存在严重不足等问题，同时随着工资等基本支出的刚性增加，项目支出被挤压，公路养护的可持续性发展受到威胁。

中央车辆购置税补助资金，贵州主要用于普通国省干线公路改造、灾毁恢复重建、服务区建设、路网结构改造、公路水毁恢复与抢修、桥隧提质升级改造等，公路大中修等修复性工程几乎没有投入。纵然车购税补助对成品油税投入公路养护不足起到一定缓冲作用，但目前中央车购税补贴贵州政策是倾斜的，这样的优惠政策是很难长期持续下去的。

地方匹配资金主要用于公路建设中除中央车购税补助资金以外的不足部分，一般约占项目预算的35%-55%，通常由县级人民政府承担。随着《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》出台，政府债务化解成为“三大攻坚战”中防范重大风险的重要内容之一。“先暂停、后清理、再规范”的操作程序直接截断了县级配套资金的来源，已经严重影响了“十三五”项目的收尾和“十四五”建设项目的顺利启动。

三、公路建设面临重大挑战

从贵州“十三五”期按“建养一体化”模式推进的建设项目来看，依然存在众多矛盾和风险。首先是“建养一体化”服务单位重视不够、施工要素投入严重不足。其次是服务单位管理模式刻板陈旧，管理链条长，遇事需层层请示，不能及时处理施工过程中出现的各种矛盾和问题。再次是县级政府配套资金不到位以及受项目建设土地、林业、水务、环保、压覆矿等因素制约，导致项目推进艰难，并且还存在着项目完成过程中配套资金债务从政府转移到公路部门的潜在风险和项目完工后不能按时归垫施工企业投入的建设资金而出现的法律风险。

四、治超机制未建立，建养成果很难得到有效保护

“十三五”期贵州普通国省干线公路超限超载治理体系由于各方利益博弈，以地方人民政府为主导，公安交通、运管、公路、工信、应急等部门参与的联合治超机制尚未建立，涉及部门基本没有履行各自责任。目前只有公路部门一家单打独斗艰难地在开展此项工作。随着高速公路、高速铁路建设和快速推进的工业化、城镇化、农业产业化建设，对国省干线公路的干扰和影响日益加重，特别是高速公路实行入口治超后，普通国省干线公路超限超载车辆猛增，这必然导致涉路案件和安全风险急增，任其发展不但对公路建设和养护成果毁于一旦，而且整个社会还会付出巨大而沉重的代价。

五、行业安全风险压力越来越大

“十三五”随着交通等基础设施建设和工业化、城镇化、农业产业化和乡村振兴战略加快，各地新开工项目呈现井喷式发展，多条国省干线公路重载交通和交通流量快速增长。遵义地处贵州高原向成都平原的过渡地带，山高谷深、地质破碎、结构复杂、雨量充沛、水系发达，干线公路多处在深山峡谷中，弯多坡陡，极易受到山洪、滑坡、泥石流和岩石（土）崩塌影响，公路一旦断交，很难在短期内恢复，严重威胁着人民群众和过往车辆的生命财产安全。随着社会对安全意识的逐步提高和国家在安全领域的要求越来越严，公路管理部门承担的安全风险压力将越来越大。

六、公路行业改革后将面临重大挑战

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》明确，公路管理部门的行政强制、行政处罚、行政检查将被剥离到交通综合执法部门，原来具有的公路养护生产职能也将通过购买服务形式交由市场承担。改革完成后的公路部门职责职能将面临重大调整，仅剩下公路建设和养护管理的公共服务职能，业务变得单一、生存空间被压缩，容易被边缘化，与路政管理极易形成两张皮，同时还面临单位吸引力降低、留不住人才等问题。

七、“十四五”面临的重大机遇

国家推进高质量发展将带来重大历史机遇 。党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。当前和今后一个时期，公路部门要把新发展理念融入到推动高质量发展的实践中，坚持问题导向，创新发展思路，优化政策环境，推动公路交通事业在实现高质量发展上不断取得新进展，实现新突破。

交通强国建设将带来新的发展机遇。2019年国务院印发了《交通强国建设纲要》，为公路交通未来制定了总路线，公路交通将会取得长足进步。交通通达里程将大幅提升，公路技术状况将明显提高，包括5G技术在内的新基建将广泛应用，智慧交通建设将如火如荼，改革后的公路行业在新一轮的交通大发展中将迎来重大发展机遇。

财政事权和支出责任改革将带来新的政策机遇。按照《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，随着国家财政体制改革的逐步深入，国道国养、省道省养有望在“十四五”成为现实。届时制约公路部门多年的资金问题将得到缓解，公路提等升级和提质改造规模将会大幅增加，公路提供高水平个性化的服务将成为常态，服务范围和内容也更加多元和精彩，公路部门将在国家实现现代化的伟大征程中迎来前所未有的重大发展机遇。

一、高质量建设公路

一要认真总结“十三五”公路建设管理经验 。强化“十四五”顶层设计，制定可操作、可落地政策措施，不断探索上级补助+地方配套、PPP、建养一体化、高速公路+普通国省干线和公路资产变资金等方式，多渠道筹集建设资金，破解资金难题。 二要创新思维推动项目建设 。通过省市县三级联动加快环评、水保等建设前置要件办理。以补短板、优结构、提品质、增效率为重点，将“优质耐久、安全舒适、经济环保、社会认可”的品质理念贯穿项目建设全过程。结合地方经济条件、地质地形地貌、生态环保以及未来交通发展趋势等，科学确定线位走向、合理制定实施模式、建设规模，更加注重创新驱动、融合发展、质量效益，使公路建设与经济社会和生态环保相衔接，全面提升普通国省干线公路通行能力和服务水平，全面助力经济高质量发展。 三要坚持底线思维 。通过检查、督促、考核守好安全、质量、廉洁三大底线，为公路建设高质量发展提供坚强保障。实施“畅安舒美”和“品质工程”，大力提倡科技运用、循环利用等技术，深化“公路+”融合发展，着力提升公路品质和内涵，让普通国省干线公路运行更畅、服务更好、颜值更高。

二、创新养护管理模式

（一）修复性养护项目全面推向市场

修复性养护工程通过市场化购买服务。预防性养护、公路大修、中修、危桥（隧）改造、生命防护、地灾、水毁恢复等养护工程项目勘察、设计、施工、监理、检测等达到国家和省规定必须进行公开招标项目，实行国内公开招投标选择服务单位。达不到公开招标规模的小项目，也通过比选等方式选择符合要求的服务企业。项目按照县级公路管理部门辖区范围单独或联合建立管理机构组织实施。

（二）日常养护逐步过渡到市场化

2016 年遵义公路局出台的《养护管理模式创新指导意见》将公路小修保养划分为四种养护生产方式和三种组合形式（即123模式）。四种养护生产方式即标段养护、专业化养护、社会化保洁和市场化养护，分别由正式职工、民工加正式职工和社会法人等不同群体完成。三种组合形式即1.0模式、2.0模式和3.0模式（简称123模式）。1.0模式由标段养护+专业化养护+社会化保洁组成，适用于正式职工较多的单位；2.0模式由专业化养护+社会化保洁组成，适用于人少路多的单位；3.0模式即市场化养护，完全由招标选定实施单位，适用于没有或只有很少一线工人的情况，是养护运行机制改革的终极目标。123模式通过1.0模式→2.0模式→3.0模式来逐步实现市场化，应该说是完全符合当前公路部门实际的，改革实践也充分说明了方案具有平稳、连续、可操作等特点。

三、提升交通战备保障能力

（一）建立健全交通应急保障架构

建立交通应急管理机构，统筹交通战备各项工作。一般建议在县级公路部门建立交通应急抢险中心，以保证第一时间到达抢险现场维持秩序、采取措施、开展评估，提出初步抢险方案上报。市级公路部门建立交通战备应急指挥中心，协调、调度市级层面抢险资源，指挥县级开展抢险工作。

建立专业交通应急抢险队伍。一般以县为单元从职工中遴选优秀人员组成交通应急抢险队伍，也可委托施工养护企业组建，年龄一般不超过30岁。交通应急队伍主要履行应急抢险和交通战备职能，按照“平时应急、战时应战”“召之即来、来之能战”总要求，日常负责小型交安设施修复等，遇水毁或国家其他需要时履行公路抢险保通职责。

（二）整合力量增强交通应急抢险能力

一是与地方建立联动机制。建立与沿线矿山、料场、企业等建立合作关系，及时补充应急力量和大型设备、物质等。二是与地方建立共享机制。最大限度做到信息共享、资源共享，协同高效。三是科学布设交通应急装备和物资保障能力。以市级为中心，依托交通战备库建立应急装备中心，储备一定数量的大型特种应急抢险装备和重点物资，以片区为补充配置一定数量的小型设备，县级公路管理机构配置常用应急设备和物资，努力实现区域快速联动，最大限度发挥设备物资在抢险工作中的保障作用。

四、提高服务质量与水平

（一）完善服务设施，满足用路者出行需求

“十四五”时期，配合国省干线提质升级、品质工程建设和畅安舒美路创建，规划建设一批高品质的公路服务（停车）区、旅游厕所、观景台等服务设施，拓展服务内容，提高服务标准，满足用路者对公路出行的基本需求。

（二）加强养护管理，提升道路通行能力

一要改进公路养护服务供给方式。积极推进养护运行机制改革，研究出台公路资产登记、联合巡查、检查检测、绩效考核等管理制度，加快形成科学有效的普通国省道养护管理新模式。二要推进公路养护管理智能化建设。实现路况巡查、路产管理、数据采集数字化、快速化、动态化，推动普通国省道养护管理模式创新，提升公路养护管理精细化和决策科学化水平。三要提升公路服务质量与品质。预防性养护、大中修等修复性项目实行质量保修制，完善公路安全设施，提高路网运行效率。四要积极引导公路新消费。按照“公路+旅游”新理念，推动路域资源整合，配套建设生活服务功能区，提升道路服务能力与水平。五要加大对公路安全隐患点治理力度。加强地质灾害点的监控及预防处治，建立危桥等公路安防数据库，落实日常巡查和监控，提升道路安全通行能力。

（三）提高道路治理能力与水平，打造优质交通环境

一是守护好公路建养成果。正确处理沿线城镇经济发展与公路管理规范化要求，努力实现公路保护与地方经济发展双赢目标。二是实行前置式干预管理。建立巡查处置快速反应机制，防止违法建筑、占道经营、占道堆物、设置非公路标志等现象的发生。三是加强执法规范化建设。通过完善执法制度，落实执法考评，强化执法监督，严格工作程序，减少工作中的随意性和自由裁量权。四是提升路政综合执法能力。鼓励执法人员不断拓展知识领域，提升执法水平及公共服务能力，扎实掌握路政信息化管理的相应技能，为提升道路治理能力和治理水平奠定坚实基础。

五、加快智慧公路建设

（一）建立车路协同安全预警服务体系

在公路合流区、分流区、弯道、上下坡道、特殊路段、危险路段等区域，通过布设视频、雷达、车路协同等路侧感知设备，实时感知交通运行状态、交通气象等信息，并在本地边缘计算节点完成安全预警和控制决策服务。

（二）实施车道级交通控制服务

基于高精度定位、高精地图、全覆盖的传感及通信，实现车道车速管控、危险状态下的车道级车辆运行管控，以及自动驾驶专用车道管控服务等。

（三）建立自由流计费服务

针对收费公路，建设收费子系统、ETC 门架系统、收费车道等系统，实现主线自由流收费。

（四）实现货车编队行驶服务

通过在公路上修建专用于自动驾驶汽车的智能车道，建立自动驾驶车路协同传感通信控制系统，加密视频监控点， 在自动驾驶专用道纵向间距 30 ～50米布设照明设施，结合货车编队控制策略，实现卡车编队运行服务。

（五）提供全天候通行服务

基于沿途全线覆盖的传感通信控制网，在易出现团雾和路面凝冰路段增加布设路面状态检测器、气象传感器等感知设备。公路沿线中央分隔带及路侧设置智能诱导装置，根据现场能见度和雨雪等气象条件，调控智能诱导灯状态，以诱导车辆安全行驶。

（六）提供交通应急指挥调度与处置服务

当公路发生水毁、滑坡、地震等突发事件时，可以在第一时间从感知系统发现事故，并通过视频监控、公众移动视频等方式及时了解事故现场。通过自动分析现场和路网运行演变态势，实时判定事故等级和进行事件处理，并进入精细化服务推送场景，为用路者提供相关交通诱导服务。

一、优化组织管理架构及内设机构

建议调整优化后的市县级公路管理架构及内设机构

二、强化养护监管职能

利用国家综合执法改革和事业单位分类改革机遇，按照“做大基层、强化中层、优化上层”原则科学设置省市县三级公路管理架构，明确职责职能，为“十四五”公路高质量发展提供组织保障；大力实施人才培训计划，不断提升从业人员政策水平、业务能力与管理技能，为养护管理提质增效提供人才保证和技术支撑；规范预算编报、计划安排、监督考核、绩效评价、结果认定等管理内容科学、规范、有序和完整，为高水平养护管理提供制度保障；坚持做好养护质量评价与考核，将绩效考核与个人升迁、职称申报、评先选优结合起来，不断激发广大职工的内生动力和工作热情，奋力为交通强国西部示范省建设贡献力量。

三、强化公路建设管理职能

一要主动探索公路建设投融资及建设模式。抓住公路规划网调整机遇，积极探索新的公路建设投融资模式与建设方式。二要加快推进“十四五”项目建设。深入研究公路建设体制机制，努力在建设模式、资金筹集、手续办理、征地拆迁等问题上有新突破。三要加快报建手续办理。认真总结“十三五”前置手续办理方面经验，主动作为，加强对接。四要深入推进百年品质工程建设。认真总结品质工程建设经验，在创建目标、总体要求、创建方法、实现路径和保障措施等方面认真提炼，为“十四五”全面打造品质工程升级版积累经验和提供帮助。五要加强项目日常监督管理。成立高效精干的项目建设管理架构，建立和完善项目合同管理、质量控制、安全管理、进度管理、费用管理、计量支付、设计变更、文明施工、环境保护、档案管理、廉政建设等方面制度，规范管理行为，防范各种风险。加强施工现场日常监督，主动服务,协调各方，共同推进项目建设。

四、强化公路全资产管理职能

一是实行资产的全生命周期管理LCAM（Life Cycle Asset Management）。公路资产的全生命周期管理是从项目立项开始的，管理的终点是公路的再次改造或废弃。核心思想是：全过程、集成化和信息化。“全过程”是将资产形成、运行、退出的整个过程和所有环节纳入资产管理，寻求资产生命周期内的总体优化配置和效益最大化。“集成化”是通过资产数据集成，将整个管理单位作为一个系统进行流程优化、资源优化和信息共享。“信息化”是将全生命周期各阶段数据形成数据库，通过对资产关键性指标等进行及时、准确的汇总分析，建立起一个安全稳定的资产管理信息系统。二是实现资产管理的全业务覆盖。在资产的全生命周期内，需要对多部门各种业务进行协同管理。公路资产主要涉及管理单位的计划、项目、技术、养护、财务、信息等多个业务部门。三是对具有一定价值量或使用年限的资产进行管理，以达到节约管理成本，缩小管理范围，提高管理效率目的。

五、增加公路自然资源与生态环保职能

首先要履行建设项目自然资源利用与环境影响评价职责。工程项目在可行性研究阶段必须开展自然资源利用和生态环境影响评价工作。要充分利用原老路资源开展公路选线，尽量避开公路穿越基本农田保护区和生态环境保护区以及饮用水源保护区。科学设定公路技术标准和选择桥型桥位，避免髙填深挖对自然资源的占用和对自然环境的破坏，做到多规合一，共享国土空间资源。坚持公路建设对生态的破坏与修复同步进行，占用与补偿同步展开，基本达到两者的动态平衡。其次要强化施工过程动态管控。加强环水保措施过程监控及环水保设施同步施工，定期开展生态环保检查，加大对环保、安全、文明施工宣传与教育培训，提高从业人员生态环保意识。规范现场施工行为，控制用地红线，避免造成水土流失和生态环境破坏，认真落实“谁施工、谁负责”“谁主管、谁负责”的生态责任制度。再次要大力推行生态养护。做好路侧绿化管护，保证防排水设施完好，让道路与公路沿线绿化景观相协调，努力打造成“畅、安、舒、美”高品质公路。大力推进废旧路用材料循环再生利用，推行生态养护，保护路域环境，利用“四新技术”提升养护质量，提升经济与生态效益，努力打造环保、低碳、节能、舒适的新时代高品质公路。

六、凸显公益服务职能

首先应建立公路公共服务保障体系。明确基本服务内容，制定工作规则，梳理工作流程，规范公路公共服务行为，主动适应广大人民群众的迫切愿望。其次要加快数字公路综合服务平台建设。充分利用互联网+、大数据等信息技术建设智慧交通，为人民群众出行提供路况信息、公路沿途设施、人文风貌、景观景色等个性化、特色化的服务需求。第三要加大服务设施建设力度。科学合理设置服务(停车)区，完善区内设施，逐步增设服务功能，不断满足司乘人员生活及出行需求。第四要加强公路安全保障和应急能力建设。继续实施公路生命防护、提质升级工程，完善路网安全水平和防护能力。实施科学养护，保持路况良好，提升公路通行效率。五是建立应急快速处置机制。落实应急抢险、保通机构，储备应急设备物资，与地方政府完善“一路多方”联勤联动体系，整合利用地方应急装备及保障体系，有效开展公路应急抢险，确保公路时时保持安全畅通。

七、提升公路应急抢险能力

建立公路应急信息大数据平台。协同气象、自然资源、水利、地震、交通、交管、应急等部门建立飓风、暴雨、大雪、凝冻等灾害实时预警和监控体系，搭建公路环境风险监控大数据平台，提高路网灾害监测预防、隐患排查、风险评估、资源管理、信息报告和应急辅助决策能力。

建立应急装备物资保障制度。推动应急抢险装备物资储备专业化与社会化的有机结合。健全市县联动机制、供需对接机制、军民融合机制、社会力量动员及考核评估机制等。

完善应急设备物资储备设施布局。依托公路管理机构、公路施工养护企业各类设施资源，合理布局、统筹规划建设市级公路应急装备物资储备库，与交通战备库一起组成市级公路应急物资保障中心。规划建设县级公路应急物资装备中心（站）。

落实应急保障岗位设置，加强应急值守和值班制度，加大预防和应急抢险经费投入，发挥公路文化引领，增强科学应对突发事件的能力。