重庆取消建设工程“最低价中标”

【导读】 重庆市发展和改革委公布《关于市五届人大五次会议第0314号建议办理情况的答复函》（渝发改函〔2022〕697号），对“取消最低价中标，实行合理低价中标”的建议进行了答复。

人大代表提议

重庆市大足区人大代表在《关于调整重庆市建设工程实行最低价中标政策的建议》中表示，片面盲目追求以最低价选择施工承包企业，工程质量和安全难以保证，且容易造成无故弃标。她建议：

一、 对涉及民生工程、重点工程的招投标建议实行综合评估法进行招投标；

二、 取消最低价中标，实行合理低价中标，对投标价低于限价85%的，应在投标时提供必要的证明材料，说明其报价的合理性。不能说明的应否决其投标；

三、 实 行市场公平原则，在招标文件中的专用合同条款中实行业主方和施工方权利义务对等原则，取消霸王条款，通用条款有的在专用条款中原用通用条款执行。

重庆市发展和改革委员会答复函

2019年11月，市政府办公厅印发了《关于深化公共资源交易监督管理改革的意见》（渝府办发〔2019〕114号，以下简称《意见》），要求“科学确定交易竞价规则。工程施工招标实行经评审的最低投标价法。与工程有关的货物和服务招标鼓励采用经评审的最低投标价法”。我市推广使用经评审的最低投标价法，是统筹考虑各种因素、经过多方论证的结果。

（一）该方法是法定的评标方法

国家《招标投标法》第41条规定，“中标人的投标应当符合下列条件之一：1.能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；2.能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外”。《评标委员会和评标方法暂行规定》（国家发展计划委等7部委令第12号）第29条明确，“评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法”。因此， 经评审的最低投标价法和综合评估法都是国家法定的评标方法。

（二）该方法不是“绝对低价中标”

经评审的最低投标价法不是“绝对低价中标”。采用这种评标方法，一是除 可以设置常规的形式评审、资格评审、响应性评审 外，还可以对 商务、技术等指标进行符合性审查 。投标人在通过符合性审查的前提下，才能进行价格竞争。二是执行低价风险担保制度， 担保金额为最高限价的85%与中标价格差额的一至三倍，但最高不超过最高限价的85% 。三是严格信用管理，低价抢标的拟中标人，将支付高额担保，拒不提供担保的，将被纳入信用管理。中标后不履约的， 将被扣减低价风险担保金额和解约 ，并 纳入信用管理 。目前，我市已建立全市统一、跨行业、跨层级的标投标信用管理体系，对失信企业实行联合惩戒。四是强化落实项目法人责任制，加强对合同变更的管理，规范合同签订后的变更行为， 防止低价中标、高价结算 。

（三）该方法的优点

一是有利于市场在资源配置中起决定性作用。使用经评审的最低投标价法的项目，在其他因素合格的前提下进行价格竞争，管理水平越高的企业其成本控制越好，中标几率就越大，充分体现了通过市场竞争择优的原则，也倒逼市场主体通过市场竞争而不是违法手段获取中标，有利于营造良好的市场环境。另一方面还能够更好地节约项目资金、提高资金使用效率。

二是有利于遏制围标串标。经评审的最低投标价法由于没有评标基准价，投标人通过邀约大量企业陪标，以影响评标基准价来提高中标几率就失去意义，这将从源头上遏制围标、串标。

三是有利于降低自由裁量权、预防腐败。使用经评审的最低投标价法，不再设置商务分、技术分和评标基准价，商务、技术都合格的前提下，谁报价最低，一目了然，大幅度降低了招标人、招标代理机构、投标人、评标专家和监督部门的自由裁量权。在此背景下，投标人也将不再致力于围标串标和拉拢腐蚀有关人员，而把精力放在如何切实降低企业成本上来，有效预防了腐败。

经评审的最低投标价法相对于综合评估法有其优点，但如您所说，也存在一些短板。为保证该方法能够顺利推行，《意见》同时明确了多种保障措施。

（一）支持招标人合理设置招标条件

《招标投标法》第十九条规定，“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件”。因此，招标人可以根据不同项目实际情况，合理设置投标资格条件和商务、技术合格标准。比如，同样是建设一条公路，高速公路和乡村公路对施工单位的管理人员、管理水平、机械设备、建筑材料等的要求肯定是不同的，招标人在充分了解项目特点的前提下，可以在招标文件中对投标人的资质、人员、业绩、管理水平、技术指标等进行合理设置，避免不同水平、不同档次的单位单纯以价格来竞争。同时，我市还制定了招标文件范本来规范招标文件的编制工作，目前，已出台《重庆市房屋建筑和市政基础设施工程施工标准招标文件》等5个范本，其余范本也正在制定中。

（二）实行低价风险担保制度

根据《意见》附件7《重庆市工程建设项目评标方法暂行办法》，采用经评审的最低投标价法的招标项目，应当设置低价风险担保，其金额为最高限价的85%与中标价格差额的一至三倍，最高不超过最高限价的85%。中标人不履约的，招标人将按照合同约定扣减低价风险担保金，防止“低价低质”和“烂尾工程”的出现。

（三）严格信用管理

根据《意见》附件9《重庆市工程建设领域招标投标信用管理暂行办法》，对投标人拒不交纳低价风险担保、无故弃标、降低服务标准、不能兑现质量工期承诺等各类不良行为作了量化，一旦违反将被记分，严重的将被纳入重点关注名单甚至黑名单。目前，我市已建成全市统一、跨行业、跨层级的招投标信用平台，截至今年3月底，在重庆市公共资源交易监督网累计发布信用信息43164条，现有红名单182个、重点关注名单60个，黑名单11个，641个招标项目完成投标人信用状况查询，有592个投标人享受红名单优惠政策，76个投标人被限制投标，体现了“守信联合激励、失信联合惩戒”。

（四）规范合同变更管理

根据《意见》附件13《重庆市政府投资项目合同变更管理暂行办法》，政府投资项目合同签订后的勘察设计变更、建设内容变更、管理人员变更、价格变更、工期变更的条件、程序、方式等都有严格规定，防止了“低价中标高价结算”的现象。

（五）强化项目法人责任制

根据《意见》附件12《重庆市政府投资项目法人责任制管理暂行办法》，进一步强调了项目法人对项目实施全过程，特别是质量、安全、投资、合同、分包等事宜的主体责任，项目法人行为进一步规范，避免招标人与中标人串通、随意变更合同。

（六）进一步加强标后监管

针对您建议中提到的“工程质量安全难以保证”、“使业主在营运期的投入增大”等现象，《意见》同时明确，招投标行政监督部门、行业主管部门、纪检监察机关、司法机关、审计部门和项目法人强化分工协作、形成监管合力，共同维护良好的招投标市场环境。

（一）关于对民生工程、重点工程采用综合评估法

根据《意见》要求，对于依法必须招标的施工类项目，不管是民生工程、重点工程还是其他工程，只要是属于技术复杂或者招标人对技术、性能有特殊要求，经行业主管部门认定后，均可以使用综合评估法。实际上，对于城市轨道、高速公路、水库等重点项目，行业主管部门基本上都认定了采用综合评估法。据统计，2021年共有3992个招标项目进入市公共资源交易中心交易，其中：施工类项目1593个，有1073个使用经评审的最低投标价法，占67.4%；非施工类项目2399个，有248个项目使用经评审的最低投标价法，只占10.3%。采用经评审的最低投标价法的项目，中标价比最高限价平均下浮15.6%。 由此可见，并非所有施工类都采用经评审的最低投标价法，而采用经评审的最低投标价法的项目，报价也总体趋于理性。

（二）关于投标价低于最高限价85%时提供合理性证明

采用经评审的最低投标价法的项目，收取了低价风险担保，强化了信用管理，以增加投标人的违约成本。如果投标人放弃中标或不履约，项目业主将会动用低价风险担保，来保证项目继续实施，中标人也将受到相应的信用约束。另外， 由于投标报价的合理性难以判定，要否决其投标目前还缺乏相应的法律依据。

（三）关于合同条款中实行业主方和施工方权利义务对等原则

我局制定招标文件范本（含合同范本）时，均充分征求了行业主管部门和市场主体的意见，在使用过程中，合同双方也可以根据实际情况进行调整、优化。下一步我局在制定、修改招标文件范本时，将进一步关注该问题，不断优化合同条款。

（四）关于沟通中提到的其他问题

我们在沟通过程中，您还提到严格合同履行过程中的监管、细化政府投资项目前期工作、严格概算审批、适时修订完善《意见》等建议，我们都将会同行业主管部门在工作中落实，并不断创新监管模式，提升服务水平，为我市工程建设保驾护航。