改革管理机制 促进全过程工程咨询高质量发展

改革管理机制 促进全过程工程咨询高质量发展任己任 

全过程工程咨询是解决工程建设组织方式落后，进一步深化建筑业“放管服”改革，加快产业升级，促进建筑业持续健康发展的主要措施之一。保护与促进全过程工程咨询健康发展是时代赋予建筑业的责任与义务。目前出现的问题却影响和制约了全过程工程咨询的健康发展。如某企业承接的 10 多个全过程工程咨询项目的收费，主要是参照行政事业性收费转为经营服务性收费前相关部门发布的单项专业咨服务收费标准以 4~6 折叠加计算的。相关部门没有发布收费标准的参考国家和省级行业协会制定的收费标准。项目内部专业与专业以及与工程承包人等之间的协调与配合，行政检查接待和突发事件应对等没有计算费用。综合咨询服务按单项供给打折计算费用，增加的工作及费用均不计算，迫使受托人减少人员、降低标准提供咨询服务。这就是全过程工程咨询相比单项咨询服务反而还出现了管理路径拉升、工作效率及咨询服务质量降低、内耗空转增加等现象的主要原因。主要体现在以下方面：

一是分业供给形成的专业壁垒，限制了全过程工程咨询的资质整合与专业融合。 全过程工程咨询服务内容可以包括工程咨询、专项评价（估）、工程勘察、工程设计、工程监理、造价咨询、项目管理以及项目审批等。在单项供给模式下，这些专业咨询服务分别归属于不同的行业管理。如工程咨询属于工程咨询协会、环境评价属于环境影响评价行业协会、勘察设计属于勘察设计协会、监理属于工程监理协会、造价咨询属于工程造价管理协会管理等。这些协会形式上是社会组织，实质上是行业主管部门的“替身”，各有各的规矩，各有各的行业考核标准与信用等级评价与荣誉评价措施。其中限制专业注册执业人员同时执业两个及以上不同专业，即注册造价工程师不得同时执业注册监理工程师，注册建筑师不得同时执业监理工程师等更为突出。这就使得全过程工程咨询在专业集成的基础上无法实施专业集约化管理，即一个执业人员不能同时处理两个及以上的专业事项，只能按单项供给方式选派不同的执业人员处理同一项目涉及的不同专业事务。人员不能融合，企业资质不能整合，管理成本就不能节约，经济效益就无法提升，全过程工程咨询实际上就是在集成化名义下的单项咨询服务。

二是行业管理机制的单项管理，限制了全过程工程咨询的管理路径选择与优化。 我国的基本建设程序主要是在计划经济模式下形成的。虽然经过多次职能调整和政府投资管理体制改革，但是仍然维持了行业管理的总格局。如建设项目规划与建设用地由自然资源部门负责，环境影响评价与环境保护由生态环境保护部门负责，水土保持评价与管理由水利部门负责，勘察设计、工程监理、造价咨询由建设行政主管部门所属勘察设计机构及其下设的质量安全监督机构和造价管理机构负责，投资决策、概算审查、建设项目实施在线监管以及竣工验收等由发展改革部门负责等。管理环节是由这些部门及机构以制度通过流程固定下来的。不论是什么项目、出现了何种情形，原则上只能“依葫芦画瓢”，照制度执行。这就使全过程咨询服务不管以何种方式实施资源整合与优化，最终都只能回到“原点”。这就使得原来建设单位凭借体制内的优势能够快速办成的事项，在全过程工程咨询方变成了“难事”与“大事”。这就直接导致了全过程工程咨询管理路径的拉升和管理成本的增加。

三是行政检查接待与突发事件应对及相应费用责任划分不清，限制了全过程工程咨询能力与潜力的发挥。 近年来，房屋安全与施工安全事件频发。每次安全事故发生后，局部地区甚至全省、全国都会例行检查。每次检查，全过程咨询都必须全程参与，都需要耗费一定的人力物力。而这些增加的工作都没有约定费用计算方式及费用。疫情导致的应对措施强化，都需要全过程工程咨询企业增加投入。而这些增加的投入往往带有强制性，难以与业主协商费用后再实施。这也让全过程工程咨询处于十分被动的地位。无条件执行的后果更多地是无条件的奉献。目前全过程工程咨询的收费主要是按单项供给模式下的专业咨询服务指导文件测算后打折后叠加计算的，费用水平本身就低，打折后的专业收费不足以覆盖成本，增加的投入又不能获得相应的费用补偿，不少企业出现了克扣员工工资、降低标准提供咨询服务等情况。

没有项目管理，没有专业咨询集约化管理，没有限额投资控制，没有设计优化和施工组织优化，就没有真正的全过程工程咨询。机制和观念转型是全过程工程咨询发展的“引擎”。为此，特提出以下对策与建议：

1. 跳出资质、资格限制，以受托咨询服务定位全过程工程咨询的工作内容。 全过程工程咨询不是专业咨询资质如工程咨询资质、勘察资质、设计资质、造价咨询资质等和执业资格如执业咨询工程师、岩土工程师、结构工程师、造价工程师等的组合，而是工程建设组织实施所需要的投资、勘察、设计、造价等咨询工作的集成，是项目决策与工程管理所需要的知识与技能的集成，是为业主提供项目管理信息的专业顾问与策划团队。提供专业的顾问服务与策划方案是全过程工程咨询工作的核心。建设单位可以根据项目需求选择咨询服务团队。

2. 强化履职经济责任，全面释放鉴证在工程建设活动中的独立作用。 工程建设活动包括项目管理、工程生产与项目鉴证三大责任主体。其中项目管理包括建设单位以及委托的全过程工程咨询，工程生产包括勘察、设计与施工，项目鉴证包括工程质量检测检验、工程监理、造价鉴定、专项评价（估）等。其在工程建设活动中的作用主要是通过技术手段鉴定与证明是否符合规定的标准。全过程工程咨询本质上是建设单位专业管理能力不足的补充，是建设单位管理的组成部分之一。全过程工程咨询与工程生产的勘察、设计的区别是：前者具有指导性、建设性，后者必须承担工程生产的质量安全责任。鉴证既不能从属于项目管理，也不能从属于工程生产，对受托鉴证结论的真实性、精准性、完整性与合规合法性应当承担无限责任。国际上的鉴证，企业一般为无限责任制，人员一般为高额职业保险制。

3. 以行政相对人为责任主体界定费用归宿，合理划分行政检查与突发事件应对增加的费用。 行政行为是指行政主体管理行政事务并能够产生法律效果的行为。行政主体有权依法实施行政行为，行政相对人应当服从行政管理。工程建设活动的行政对象具有多维性，如勘察、设计、材料供应商、施工、监理等，都有可能成为行政对象。法律、法规对工程建设活动的责任主体规定了明确的责任。不履行或履行存在缺陷所引起的责任及费用应当由法律、法规规定的责任方承担。建设工程合同是按照正常社会环境及条件约定的，对非受托人和承包人原因导致的突发事件所增加的责任与义务并没有进行明确约定。如新冠疫情高、中风险管理增加承担的社会责任与经济义务等。这些责任与义务与合同受托工作和合同工程内容无关，理应由建设单位承担责任及费用。

4. 新事特批，为建筑业咨询服务供给方式创新提供合适的条件。 “旧瓶装新酒，新酒味难醇”，全过程工程咨询作为建筑业咨询服务供给方式机制创新的一种制度安排，需要顶层制度设计，需要基本建设管理制度进行跨越式的创新。仍然沿用咨询服务单项供给条件的管理制度，其作用和效能可能会比咨询服务单项供给方式更差。唯有针对全过程工程咨询供给方式机制创新的需要，对分散的行政审批或审查机制进行大胆调整，根据建设项目管理的特定需要进行制度创新，才能全面挖掘和释放全过程工程咨询的潜力和活力。