完善政府投资项目评审 释放民事主体的活力

完善政府投资项目评审 释放民事主体的活力

任己任

目前，政府投资项目的评审，重视造价总额及分项调整额表述，如 招标控制价、合同价、送审价、核定价、调增（减）额等，忽视对建设项目管理的分析与评价，更没有追根溯源、刨根问底，提出建设性建议，常见问题屡纠屡犯，甲项目的问题乙项目依然发生，甚至还出现了以评审报告作挡箭牌，要求不重复评审或审计，以掩盖管理问题的现象。

一、存在的问题

某报告反映：某学校建设工程项目，招标控制价1378.62万元，中标金额1110.21万元。施工单位送审造价1879.39万元，核定结算价1791.88万元，核减87.51万元。工程结算超合同价681.67万元，占合同价的61.4%。其中，人工费调整增加60.50万元，合同内已定价材料调差增加20万元，暂定价材料调差增加27万元，清单工程量误差增加62.82万元，设计变更增加216.17万元，工作联系单变更增加56.79万元，增加附属工程198.81万元，工期延误索赔增加39.38万元。该报告就存在以评审掩盖项目管理问题的现象，也暴露出评审能力的不足。

（一）不涉及项目管理问题，只针对工程造价进行评审。

工程建设是一个连续的过程，前一步骤工作直接影响下一步骤工作的质量。工程建设是一项综合性的工作，任何一方面的缺陷可能对整个工作都产生实质性影响。该报告只对合同价款进行了调整，建设程序、建设管理、招标投标、工程款支付、财政性资金使用、政府采购、预（概）算执行、立项、可研、工程设计情况等均没有涉及。通过报告无以知晓问题是如何发生的、应该如何改进等建设性信息。

（二）项目 建设管理虚空。

1 ） 评标及合同签订把关不严，使一个涉嫌低于成本竞标的企业成为中标人且签订了施工合同。 该项目下浮率近20%，若投标施工组织设计文件没有充分体现实施项目在人工、材料、机械资源方面优势，并且保证其低于施工同期市场价格的10%以上；或管理优势，即采用比常规项目更先进的管理方式；或设计优化方案，即较招标图纸提出更经济的优化方案，应该认定为低于成本。工程价格不是一个孤立的数值累加，而是工程成本在价值上的反映。在人材机资源或管理或设计优化上具有优势的企业，才有可能大幅下浮。

二是招标控制价不严谨。 从正常来说，概算不得超过估算的10%，预算不得超过概算的5%，结算不得超过预算的3%。目前，一般以招标控制价代替施工图预算，反过来，标控制价也不应大于3%。施工图预算的要求是符合施工需要。若大于3%，在施工过程中则需要频繁办理工程变更，从而影响施工。而该项目总价下浮近20%，还签订了合同并按合同进行了施工，说明招标控制价编制及确认不严谨，存在多算多计的现象。

2） 建设程序履行走过场 。 一是该项目人工费、材料费调价接近中标价的10%，工期被人为拖延，人工、材料基期价与施工期发生了较大变化。也就是不具备招标条件招了标；不具备施工条件，让施工单位进场进行了施工。二是合同内清单工程量误差大，说明招标控制价编制及确认不严谨，可以准确计算的工程量被少计；设计变更、联系单变更和附属工程增加，说明项目前期技术经济认证不充分，建设需求确定不全面，设计技术分析不严谨，边设计，边施工，任意扩大建设范围，增加建设内容。

2. 项目评审能力不足。

1 ）没有按照相关规定进行审核。 一是合同价款调整分类事项不规范，没有按《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013)规定进行分类。计价规范规定，合同价款调整事项按法律法规变化、工程变更、项目特征不符、工程量清单缺项、工程量偏差、计日工、物价变化、暂估价、不可抗力、提前竣工(赶工补偿)、误期赔偿、索赔、现场签证、暂列金额以及其他调整事项分类。二是合同价款审核不规范，没有按《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013)规定的合同价款调整事项的要求进行审核。合同价款调整事项确认的依据分两大类：一是工程量计量资料。工程量计量资料又分两小类：单价合同计量资料和总价合同计量资料。单价合同计量按承包人在履行合同义务中完成的工程量计算；总价合同计量在按承包人完成的工程量计算的基础上，以合同工程经审定批准的施工图纸为依据，以合同约定工程计量的形象目标或时间节点进行计量。合同类型不同，工程量的确认要求不同。工程量计量资料不是合同价款调整的直接依据。二是合同价款调整资料。合同价款调整资料是合同价款调整的直接依据。合同价款调整事项不同，其合同价款调整资料的类型也不相同。其要求是：法律法规变化、工程变更、项目特征不符、工程量清单缺项、物价变化、暂估价、不可抗力、提前竣工(赶工补偿)、误期赔偿和暂列金额以及双方约定的其他调整事项等，需要有经承包人提出、监理方和发包人共同签署确认的合同价款调增报告及相关资料；工程量偏差、计日工、索赔、现场签证等承包人、监理方和发包人共同签署的确认文件。

2 ）行政行为与民事行为边界不清，超越法律制度规定的范围核定民事行为。 该报告核减事项 涉及两个方面：一是民事合同行为。人工费调整、材料调差、工程变更和工程索赔，是合同约定的民事行为，应由民事主体通过协商确定，不应以行政手段核定。该项目工程结算，建设单位没有确认，应写明建设单位履职不到位，由审核方提出后经甲乙双方协商调减多少金额；若建设单位已经确认，应写明建设单位履职不严谨，多计工程款，由审核方提出后经甲乙双方协商调减多少金额。二是行政管理行为。清单工程量误差有两种可能：（1）招标文件少计清单工程量。单价合同清单工程量以实际完成的工程量为准，该项目少计工程量，说明招标文件编制没有准确计算工程量，或者施工过程中发生了与图纸不一致的情形，使工程量发生误差。这属于管理疏漏。2）施工单位虚报工程量。既需说明项目建设单位履职不到位，也要说明是施工方单方面的行为。诚信原则是合同履行的基本原则。虚报工程量是诚信丧失的表现。

二、几点建议

评审报告是项目建设实施情况的综合反映，既要着眼于发现、纠正问题，更要着眼于从制度上堵塞，加强和改善管理。

（一）从数据分析入手发现问题，从制度建设着眼追根溯源，完善评审报告内容。 通过评审或审计发现、查处问题，然后从问题入手追根溯源，并从制度层面提出建设性建议，堵塞管理漏洞，才是评审或审计的目的。只有从制度层面堵塞漏洞，才能举一反三，净化整个工程建设环境。

（二）强化队伍建设，建立一支既能进行技术计算，更能追根溯源并提出建设性建议的评审队伍。 依靠专业技术软件可以快速地发现问题，并对问题进行简单地归类，但如何从这些问题中挖掘更深层次的制度问题，是评审或审计的新课题。挖掘更深层次的制度问题，不仅需要有综合分析能力，还必须有实践经验。只有挖掘出了更深层次的管理问题，才能推进制度建设的发展和完善。

（三）厘清行政法与民法各自的适用范围与对象，依法依规地处理建设项目各项事项。 政府投资项目是行政法与民法交汇较为密集的区域。建设单位具有双重身份，对政府及相关职能部门，是行政相对人，必须按行政法以及其他行政规范管理政府投资项目；对咨询服务单位和施工企业，是民事关系人，作为民事主体的一方，必须按民法典处理民事行为。既不能以行政法及其他行政规范性文件取代民事约定，也不能以民事约定代替行政法及其他行政规范文件的执行。只有厘清政府投资项目具体事项的责任对象与范围，才能依法依规地处理好建设项目的各项事项。