农业标准地改革的浙江探索

2022年7月4日，《浙江省人民政府办公厅关于推进农业标准地改革的指导意见》印发，这标志着浙江在全国率先推进农业标准地改革。

一、改革的背景和意义

早在 2019 年，浙江省义乌市首次提出农业标准地的概念，探索耕地分类管控。 当地以镇（街道）为单位，组建土地流转储备公司 或资产经营公司，根据地块属性、作物类型、区位优势等要素对农户流转的土地进行分类界定、集约收储，统一进行产业规划、项目招引。

在义乌等地探索基础上，2021年浙江省委、省政府《关于高质量推进乡村振兴争创农业农村现代化先行省的意见》明确提出“深化农业标准地改革”要求。

2021年11月1日起施行的《浙江省土地管理条例》第二十五条规定：“乡镇人民政府、街道办事处可以根据耕地性质、现状等情况与土地经营权人签订农业标准地投资建设协议，对亩均投入产出、机械化种植面积比例、农业投入品使用、农产品安全和环境保护等控制性指标以及相应奖励、违约责任作出约定”，以立法形式对现有的农业标准地改革经验做法予以固化。

2022年，浙江省委、省政府的《关于2022年高质量推进乡村全面振兴的实施意见》进一步明确了开展农业标准地改革的主要思路、举措。这次省政府办公厅出台《意见》目的是贯彻上述法律、政策要求，具体部署农业标准地改革工作。

农业标准地是针对农业碎片化、低效化、单一化等弊端，通过标准建设、控制性指标设置，解决“地从哪来”“谁来种地”’“如何种地”等3个问题，推动农业发展向高质高效转变，提升地块的资源利用能级、产出效益。《意见》提出到2025年，将力争实现农业标准地改革省域全覆盖。

农业标准地改革工作目标要求——

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以耕地保护、粮食安全和重要农产品供给为先导，按照积极稳妥、分类指导、依法依规、属地管理的原则，构建农业标准地改革目标体系、政策体系、工作体系、评价体系，兼顾供给端和投入端控制性指标，实行农业标准地供给，加强农业项目投资招引、农用地生产经营监管和规模化集约化经营，联动推进粮食生产功能区、现代农业园区建设，科技强农、机械强农行动，耕地“非农化”、基本农田“非粮化”整治，为农业现代化先行夯实基础。

2022年，确定11个以上县（市、区）作为省级试点，其他县（市、区）选择1个以上乡镇（街道）作为县级试点，在条件成熟基础上逐步推开；到2025年，农业标准地改革实现省域全覆盖，农业劳动生产率、土地亩均产出率、农业科技进步贡献率、农业机械化率显著提高。

开展农业标准地改革是改善农业营商环境、促进城乡要素合理流动的重要举措。开展农业标准地改革有利于进一步规范农村土地经营权流转、优化土地要素合理配置、提高农业生产效率和效益；有利于加强农业项目投资招引、农用地生产经营监管和规模化集约化经营，联动推进粮食生产功能区、现代农业园区建设；有利于落实科技强农、机械强农行动和耕地“非农化”、基本农田“非粮化”整治。

二、农业标准地改革的主要内容

（一）内涵定 义

何为农业标准地？根据《意见》表述：农业标准地以推动农业高质量发展为目标，在符合国土空间规划、完成必要的区域评估基础上，按照一定标准建设，并设置主体标准、产业标准、投入产出标准、农产品质量安全标准等控制性指标，实现农用地资源优化配置、劳动生产率和土地产出率提高。农业标准地改革要根据平原、山区、海岛等不同地形地貌以及农、林、牧、渔等不同类型用地分类推进。

通过农业标准地改革，推动从事后提要求向事先定标准转变、用地主体从找政府向找市场转变、项目招引从单向选择向双向选择转变、耕地质量从一般农田向高标准农田转变、农业发展从低质低效向高质高效转变。

（二）净地标准

农业标准地净地标准是为项目招引提供土地及设施等基础条件的标准，主要包括土地连片流转、农田基础设施、产业发展定位、土地用途管制以及政策处理等多方面的标准。

农业标准地净地标准要从供给端着力，结合当地实际确定。对达到一定规模、年产值超过一定标准的农业项目，向其提供农业标准地的净地标准，可由市、县（市、区）结合供给、需求两端综合确定。

根据农业标准地项目产业发展需要，可与净地配套安排一定比例的设施农业用地或建设用地。

（三）项目招引

按照产业发展规划，在符合国土空间规划和土地用途管制基础上，兼顾经营主体标准、生产过程标准和投入产出标准，综合考量主体资质、投入产出、规模年限、设施装备、能耗排放、生态环保、带动效益等控制性指标，形成农业标准地招引项目标准。

（四）优化营商环境措施

一是建立农业标准地改革重点项目县（市、区）领导牵头、有关部门负责人主抓、属地包干的直达基层和上门服务工作联系机制。

二是县（市、区）重点抓好统筹协调、政策支持、资源整合、制度落实，乡镇（街道）重点做好项目谋划、土地流转、政策处理、基础设施建设、主体培育，确保经营主体签约即可开工、生产无障碍。

三是各级各相关部门要做好农业生产经营主体登记注册、设施农业用地备案等服务工作。

四是深化涉农领域行政审批制度改革，积极推进直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等改革方式，全面推行“一窗通办、一网通办、全省通办”。

五是推进农业农村投资集成“一件事+明白纸”改革，打造农业投资最优营商环境。

（五）要素支持

一是明确设施农业用地、农村一二三产业融合发展用地优先保障农业标准地项目。

二是明确完善涉农资金统筹整合机制，高标准农田建设、全域土地综合整治与生态修复工程等基础设施项目应结合农业标准地改革一体谋划、同步实施，现代农业园区、特色农业强镇等各级财政支持建设的产业类项目应优先落在农业标准地上，引导省产业基金优先用于符合条件的农业标准地项目。

三是明确完善土地集中连片流转财政激励机制，鼓励各地对连片50亩以上且纳入农业标准地项目的土地流转经营主体给予补助。

四是明确发挥浙江金融服务农业农村共同富裕联合体作用，建立金融信贷优先支持机制，鼓励农业发展银行浙江省分行、浙江农商联合银行、省政策性农业保险共保体、省农业融资担保有限公司等当好主力军，为农业标准地改革单列支持计划。

五是明确深入实施万家新型农业经营主体提升计划，加强乡村技术、建设、经营等专业人才和综合人才培育、储备。

六是明确以数字化改革为牵引，协同“浙农田”等数字应用，建设农业标准地数字化多跨场景应用。

三、农业标准地改革的浙江的地方实践

（一）以做强做大农业为主的义乌做法

2019年，义乌市出台了《农业标准地控制性指标和管理操作流程（试行）》（义政办发〔2019〕18号），在全国率先开展农业标准地改革，分类管控和发展利用耕地，推动现代农业高质量、可持续发展 ，并制定农业标准地“一三五七”规则体系。

1— 界定农业标准的定义，是指在全市范围内，符合土地利用总体规划和现代农业产业发展规划，满足相关控制性指标要求，在土地流转基础上用来招引项目发展现代农业的 耕地 。

3— 根据不同类型耕地农业生产管控要求，将农业标准的分为三类：

一类为一般农田 ， 没有特别法律规定，允许种植当年生作物和多年生作物 ；

二类为永久基本农田 ， 根据《基本农田保护条例》规定，永久性基本农田不得种植多年生作物，故设定 种植当年生作物和多年生草本作物；

三类为粮食生产功能区 ， 根据《粮食生产功能区管护办法》规定，粮食生产功能区要以粮食作物为主，每年至少种植一季以上粮食作物，故设定三类标准地以粮食作物为主，种植其他当年生作物需种植一季粮食作物。

5— 以《浙江省农业现代化评价指标体系》2020年目标值和2018年义乌市农业产业相关数据为参照，各项指标提高20%，设置“投入产出、设施装备、安全环保、面积年限、带动效益”五大控制性指标，为耕地投资利用设置刚性约束，先从种植业试行，逐步向其他农业产业拓展。

亩均投入。 在广泛调研农业发展现状基础上，适当提高标准得出一个周期内农业标准地亩均投入指标，包括发展设施装备、人工投入、种苗、土地租金、农资投入等。

例如粮食，义乌市现有粮食亩均投入约1500元/亩，提高标准设定标准地亩均投入不低于2000元。

例如蔬菜，2018年义乌市发展设施蔬菜亩均投入约2.5万元，提高标准设定一、二类标准地亩均投入不低于3万元。

亩均产值。 根据义乌市农业发展现状和2018年农作物生产统计结果，例如粮食，2018年旱粮产值约3500元/亩，早稻亩均产量412公斤，单季晚稻亩均产量545公斤，连作晚稻亩均产量427公斤，在此基础上通过培育引进良种、提高科技投入、科学种植等手段，将三类标准地早稻和连作晚稻产量设定在450公斤以上，单季晚稻产量设定在600公斤以上，旱粮产值设定在5000元以上。一、二类标准地因土地质量不及三类标准地，其亩均产值标准分别在三类标准地基础上下降15%和10%。

例如蔬菜，现有设施蔬菜亩均产值约1.6万元/亩，设定一、二类标准地蔬菜亩均产值不低于2万元。

设施装备。 根据《浙江省农业现代化评价体系》，2020年全省设施种植面积占比目标值为13.90%，全省粮食生产耕种收综合机械化水平目标值为75%。我市设施种植面积占比约14%，按照全省领先、发展精品农业、鼓励发展设施农业（含钢架大棚、简易避雨棚、喷滴灌设施），设定一类标准地设施装备要求为设施种植面积占比达80%以上；二类标准地设施装备目标为粮食生产耕种收综合机械化水平达到80%以上或设施种植面积占比达80%以上；三类标准地设施装备目标为粮食生产耕种收综合机械化水平达到90%以上。

安全环保。 严格要求农业“标准地”农产品质量安全生产，设定质量安全要求为通过无公害基地认定，全程实行标准化生产，质量追溯体系完整。根据《浙江省农业现代化评价体系》和“美丽田园”建设要求，2020年全省农作物秸秆综合利用率目标值为95%，测土配方施肥覆盖率目标值为90%。我市2018年农作物秸秆综合利用率为93%，测土配方施肥覆盖率91%。设定生态环保要求为农作物秸秆综合利用率达95%以上；测土配方施肥覆盖率达95%以上；农业废弃包装物统一回收和集中处理率达100%。

面积年限。 鼓励发展规模农业，结合产业实际，设定种植面积要求为粮食300亩以上，蔬菜100亩以上，水果、苗木等经济作物200亩以上。流转年限。根据作物生长周期及国家规定第二轮土地流转承包期要求，设定土地流转年限要求为当年生作物流转期限5年以上；多年生作物流转期限最少至第二轮土地流转承包期结束（2028年）。

带动效益。 通过雇佣农民用工、向农民提供种苗、技术服务农户、签订订单合同、发展合作社等方式均视作带动农户，故设定带动效益要求为每百亩带动农户10户以上；另外，企业与村集体经济发展建立联结机制，通过直接约定、收益提成、入股分红等途径，每百亩带动村集体收入1万元以上。

7— 制定调查评估、土地流转、招商引资、签约供地、服务保障、指导监管、奖励激励等七项管理操作流程，规范农业标准的项目事前评估、事中服务和事后监管程序。

奖励补助措施

农业标准的项目，优先享受农业扶持政策，对经评估合格的农业标准的项目企业（2019年1月1日后土地流转的），种植粮食作物的一次性给予200元每亩奖励，种植其他作物（苗木除外）的，一次性给予100元每亩奖励。对严重违反农业标准的投资建设协议且拒不整改的企业，责令其退出。

搭建市、镇街二级土地流转服务中心，完善土地流转服务规范土地流转行为。对新形成的集中连片面积100亩以上流转期限在10年以上的土地，按实际流转面积一次性给予土地所属村级组织每亩100元的奖励，对新开发建设用地规模500亩以上的现代农业产业项目，给予每亩400元的土地流转费用补助（不超过流转费用的50%），连补3年。

在全国率先实施土地流转农民养老保险政策，符合条件的农户一次性缴费每人8000元，男年满60周岁，女年满55周岁每人每月可领取170元养老金。逐步推行土地承包经营权流转农民。与城乡居民基本养老保险并轨，实现养老保险政策一体化。2019年1月1日起，土地流转农民一次性缴纳基本生活保障金30096元，每人每月可领取513元养老金，切实解决土地流出农户的后顾之忧。

（二）以配套建设用地为主的湖州做法

根据《关于规范农业“标准地”管理促进乡村产业振兴的实施意见的通知》（湖委办〔2021〕26号）文件精神， 根 据农业标准地项目产业发展需要，从配套安排一定比例的设施农业用地或建设用地出发，建立了一套从立项、指标、供地、发证、抵押的完整闭环，探索形成了一套较为完备的 政策体系、操作体系、监管体系、保障体系 。

湖州将农业“标准地”定义为以农业产业为基础，拓展延伸农产品生产、加工、流通、消费等环节的产业链需求，用于农产品初加工、农业科技以及电子商务营销服务、农业休闲观光旅游等一二三产业融合发展的建设用地。土地用途可以为工业用地、商业用地、物流仓储用地等，不得用于商品住宅、别墅、高档酒店、公寓等房地产开发。

1-算好“指标账”，综合统筹破解“供地难”。 在不占用永久基本农田、不突破用地规模的前提下，打好“存量+增量+统筹”组合拳，统筹用好建设用地指标，确保“有地供”。

一是做细“增量”文章。 结合新一轮国土空间规划编制，在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，用于乡村产业发展。同时实行建设用地比例和面积双控，用地额度一般不高于项目土地流转总面积的2%，单个项目总体不超过5亩，允许分地块布局，但不得超过3个地块。

二是做深“存量”文章。 在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的农村存量建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等乡村产业，有效盘活农村闲置集体建设用地。如桑农农业“标准地”利用村集体闲置的307平方米土地，建成农产品展示展销中心，运营后吸纳当地劳动力20人就业，带动50户农户发展产业，年营业收入同比增长25.5%。

三是做好“统筹”文章。 对不同用途农业“标准地”实行分类管理、统筹布局，符合约束条件下，农产品初加工、发展休闲观光旅游等所必 需 的配套设施建设，在城镇（村庄）开发边界外安排少量的新增建设用地； 而工业化程度高、具有一定规模的农产品深加工项目向城镇开发边界内的工业园区集聚。

2-绘好“路线图”，优化流程破解“拿地慢”。 优化审批流程，细化准入资格、供地方式、用地标准，确保“快速供”。

一是一张清单明确准入资格。 把好项目“准入关”，精心筛选优质项目，建立部门项目联审机制，按照“100（150）+5”进行管控，即种植业100亩以上（养殖业150亩以上），且流转年限5年以上，严格限制没有农业产业经营、假流转的项目。同时，亩均投资要达到150万元以上、产值达到100万元以上。

二是一套流程缩短出让周期。 建立农业“标准地”供地审批流程图，健全由农业农村、自规共同牵头，财政、建设、发改、水利、政务办等部门协同配合的办理出让机制，简化不动产权证、用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证办理流程，实现农业“标准地”流转、出让、建设等“一站式”服务，审批办理周期平均缩短三分之一。

三是一份合同做出经营承诺。 坚持共同富裕“一盘棋”，要求农业“标准地”的亩均吸纳当地劳动力就业15人以上、带动周边农户10户以上（农民专业合作社和家庭农场除外）。取得农业“标准地”的项目主体须与乡镇（街道）、村集体经济组织签订农业“标准地”出让合同，对项目亩均投资、亩均产值、吸纳当地劳动力就业、带动周边农户等标准进行约定。同时严格实行用途管制，要求不得擅自改变用途，不允许分割转让转租。

3-做好“加减法”，远近兼顾破解“用地贵”。 突出农业“标准地”政策姓农、惠农、助农的服务宗旨，统筹平衡短期与长期收益，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股民”，确保“供得好”。

一是为经营主体“减负”。 可采出租或出让方式供地；采用出让方式供地的，结合农村集体经营性建设用地入市试点，明确出让价格参照同级别集体建设用地基准地价的70%。如安吉盈元家庭农场拍得的农业“标准地”用地性质为商服用地，同区域同类地价应为90万元/亩左右，但参照优惠政策，实际成交价格仅为32.3万元/亩。同时，打通融资信贷环节，全市首批13家试点合作银行机构累计为全市农业标准地项目投放贷款1.1亿元。

二是为农民群众“增收”。 利用农业“标准地”开展餐饮、住宿、研学体验、农产品加工等经营性业务，可为农民群众提供大量就业岗位，并通过统一生产、统一收购、统一加工、统一营销等方式带动整村产业发展。

三是为村集体“增收”。 农业“标准地”转用审批的相关土地规费区县所得部分，纳入农村集体“三资”管理，允许以“三资”作价入股、集体土地使用权入股等方式参与项目运营。如下渚湖街道上杨村产村融合项目获得“标准地”4.39亩，上杨村与浙江艾歌旅游发展有限公司签订协议，以土地入股形式参与，每年保底收益150万元；建成的农产品展示中心可增加收益150万元，合计每年村集体增收300万元以上。

“标准地”在工业方面的应用，已经逐渐得到用社会各界的广泛认可，但在农业领域尚未有此概念出现。农业“标准地”的出现 ，是浙江在改革试点的路上又深入了一步。

通过总结义乌等地方的做法，进而形成省级层面的指导意见，为全省 进一步规范农村土地经营权流转、优化土地要素合理配置等具有重要意义，通过 规模化集约化经营，能有效防止 耕地“非农化”、基本农田“非粮化”，进一步 提高农业生产效率和效 益。