公益性项目，不等于，政府投资项目，也没有任何文件回答“公益性项目的建设资金该谁出？”这个问题。
一、公益性项目的建设资金该谁出？
国家和部委文件并未对公益性项目的定义划定精准的边界，加之 深化投融资体制改革 ，鼓励市场主体 等多方面原因 ，共同促进了 投资主体的多元化趋势 ，更不可能限定由谁来出公益性项目的建设资金这个问题。
公益性项目与政府出资并非一一对应关系，而是“多多不对应关系”，探讨“公益性项目的建设资金该谁出”的问题，无论在理论还是实操中，都是没有意义也没有单一答案的，“ 黑猫白猫抓到耗子就是好猫 ”。
一般的， 我们知道，公益性或公益性项目的概念是“对公众有益(的项目)”，对于公益性项目的精确边界，一向有亏损说、义务说等说法，但都未能为业界所接受。
鲁迅公园是公益性项目，但迪士尼乐园不是，亏损虽然不能怪鲁迅，但也不能成为公益性的充要理由；高速公路亏损，电子信息通讯高速公路不亏损，但也仍然都属于公益性项目；哪些内容属于政府负有提供义务，贫困和富裕地区的提供义务标准不一样，并没有统一的标准。
长期以来，国家部委一直在深化投融资体制改革，鼓励市场主体多元化，这也促成了公益性项目的投资多元化。管理库PPP项目必须是政府“负有提供义务的”公益性项目，但没有一个管理库PPP项目是由地方政府全额投资的，资本金超过50%的都没有。
为什么呢？因为不允许。管理库PPP项目公司中地方政府出资不能超过50%。如果完全由地方政府出资，就违背了地方政府与社会资本合作模式的初衷。
所以，按照国家现行政策，我们将公益性项目按投资主体不同而划分为：I.政府投资、II.下属国企、III.社会企业等三种类型。
第I类，又可以分为政府直接投资和通过下属企业等两种路径；
第III类，又可以分为国企和民企两种类型，虽然第③种的分类对于本文的讨论，并没有什么意义。
对于完全无收益和收益部分覆盖投资本息的公益性项目，地方政府、下属国企、社会企业投资的情形都广泛存在(联想一下几十万亿管理库PPP和片区开发项目，特别是完全政府付费类型PPP项目， 具体见下图 )。不过相反情况下，对于地方政府进入市场竞争领域，投资于收益完全覆盖类型项目的情况，一般是不提倡的。
项目的公益性 ，是从项目对公众的功能来定义的； 项目的政府投资属性 ，是从投资人属性来判断的，条例的规定给出了政府直接投资或资本金注入两种路径。
条例和很多文件要求，政府投资应用于公益性项目；但完全不是反过来，完全没有“公益性项目只能由政府投资”的要求。
国家部委很多文件强调，不能将学校医院幼儿园、公路桥梁大广场、储备土地出让权之类的公益性资产注入平台公司，简单说是： 不能将公益性资产注入平台公司 。
但是文件可没有说，平台公司或者社会资本不能投资建设公益性项目。
三大纪律的要求是“不拿群众一针一线”，可不是“不给群众一针一线”。
从理论上看，只要是合规合法，谁都可以出资建设公益性项目；从实证上看，1)地方政府、2)平台公司、3)社会资本投资公益性项目的规模都在数十万亿以上。
从项目投资属性上来看，PPP管理库中的项目都是“政府负有提供义务的”项目，虽然全部为社会资本投资为主，但其中既有企业投资项目，也有政府投资项目，可记得，为此发改委当年还特地出台了《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》( 发改投资规[2019]1098号文 )，要求“全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查，……严格依法依规履行项目决策程序，……严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》”。
所以说，公益性项目，不等于，政府投资项目，也没有任何文件回答“公益性项目的建设资金该谁出？”这个问题。
二、F-EPC正在成为主流模式
(一) F-EPC本身并不涉及违规
F-EPC本身的含义仅为“有融资的工程总承包”，有些参与方将其调整成为EPC-F，F-EPC-O，投资人-EPC等等，由于当前基本都是企业立项，所以从基建筹资的角度来看，这些调整并没有什么实质性的影响。
除了财政直投类型项目之外，所有工程总承包基建项目都包含有 融资 环节，管理库PPP项目包含有F-EPC环节，片区开发项目中也包含有F-EPC环节，库外违规的特许经营项目也包含有F-EPC环节。
F-EPC本身并不涉及合规还是违规，是否包含有F-EPC环节，不是判定违规举债的相关因素。
(二) 判断违规的唯一标准是“谷子地”
判断违规举债的唯一标准，是造成了固(GU)化、滞(ZHI)后的地(DI)方财政支出责任。
近5年来，七公推出的这一判断标准，已愈来愈为业界所广泛接受，并简要称之为，“滞后的财政支出责任”。
符合谷子地标准的行为，一定是举债行为，只要不属于地方政府债券，就一定是违规举债。不完全符合谷子地标准的做法，要具体问题具体分析。不过，无论如何，F-EPC环节，不是判断违规举债的因素。所有的管理库PPP都包含F-EPC环节，难道全都退库了不成？
(三) 含有F-EPC的模式正在超越财政直投
近十年尤其是近三年来，由于防控疫情及减税降费等多方面因素，财政压力逐渐加大，能够腾出用于直接投入固定资产投资的资金越来越紧张。
2015年以后，管理库PPP项目呈现迅猛发展，在2019年以后增长势头开始减缓；取而代之的是，2020-2021年两年间，库外片区开发项目已达2.1万亿。
考虑到片区开发项目拉动派生GDP和增量投资的能力数倍于管理库PPP的因素，片区开发拉动GDP和投资增长能力早已远超管理库PPP和地方债，含有F-EPC的模式正在超越财政直接投资而成为公益性固定资产投资的主要路径。
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