北田静男日本站城一体开发演变及经验：以东京都市圈为例

与美国城市私人汽车主导的无序蔓延模式不同，日本从20世纪20年代就开始了城市建设与轨道交通发展结合的探索。20世纪五六十年代随着城镇化和机动化进程不断加快，日本大都市(如东京、大阪)交通拥堵问题日益严重，大力发展公共交通逐渐成为共识，轨道交通的规划和建设成为解决交通问题的关键。经过多年发展，以轨道交通为导向的站城一体开发理念已深入贯彻于东京都市圈轨道交通的投资、规划、设计、建设、运营等各个环节，开创了一条具有日本特色的站城一体开发之路。

日本是一个国土面积狭小、人口密度高的岛国。由地铁、私营铁路、日本铁路公司(JAPAN RAIWAY, JR)、新干线(日本铁路公司的高铁)等构成的轨道交通网络四通八达。以轨道交通最发达的东京都市圈为例，在轨道交通建设之初就以与土地利用深度融合为前提，将商业、办公、住宅等功能按照圈层布局。因此在东京都市圈，居民可以乘坐轨道交通方便地到达城区的任何目的地，并且从地铁出口可直达办公大楼和商业中心。通过大规模轨道交通与土地一体开发，大幅减少了机动车使用率。

轨道交通车站开发模式的日益完善促进了城市发展，结合站城一体开发，沿线区域形成了多个宜居街区，提升了轨道交通输送效率，带动了沿线经济发展。站城一体开发形成的车站综合体可以在确保实现自身最大经济效益的同时，有效带动周边区域的均衡发展，创造更多就业机会，成为地区的经济中心。可以说，将轨道交通与沿线土地开发协同是日本各类铁路公司实现土地开发效益和社会价值最大化的重要手段。

日本轨道交通建设始于1872年。20世纪20年代以阪急电铁小林一三模式为代表的城市建设与轨道交通发展结合的探索比美国20世纪90年代提出的以公共交通为导向的城市开发(Transit-Oriented Development, TOD)理念早了大约70年。东京站经过近百年发展，逐渐从单一车站建筑发展到复合的站城一体开发(见图1)。

图1 东京站开发历史变迁

资料来源：文献[1]。

这一阶段的特征是车站建筑象征性强、功能简单。1872年日本第一条铁路京滨铁路(东京新桥—横滨樱木町)通车。当时日本刚刚转型为中央集权制国家，交通发展开始了现代化的探索，轨道交通兴起。这一阶段车站建筑外形壮观、空间宏伟，象征性强而功能简单。

这一阶段逐渐兴起在私营铁路车站内开设百货店。20世纪初，日本私营铁路开发在东京和大阪全面发展起来。为保障轨道交通客流和沿线人气持续增长，1920年阪急电铁株式会社在大阪梅田枢纽站的枢纽大厦开设了阪急百货商场，1934年东急电铁株式会社在东京涩谷站开设了东急东横百货商场。

1）车站建筑和站前空间开发。

第二次世界大战爆发后，日本轨道交通系统发展停滞并遭受严重破坏。战后，铁路修复工作需要大量资金支持。日本铁路公司在财政紧缺情况下以“官民协动”方式融合民间资本参与车站重建。作为利益回报，车站为民企提供商业、办公等功能空间。20世纪50年代，这种大众化车站建筑在全国陆续建成。铁路公司在修建站前空间时，创新性地将原本的露天商铺拆迁到地下，形成地下商业街。20世纪50年代后期至70年代初期，结合轨道交通建设和车站开发，日本地下商业街如雨后春笋般发展起来。

1969年，《城市再开发法》(Urban Renewal Law)的制定进一步促使了站前空间的产权利益重组，推动了站前街区空间体系的完善。为连接车站和周边地区，建设人车立体分流系统被广泛地运用于各地的站前空间再开发项目中。

2）新线+新城开发建设模式。

20世纪五六十年代，东京都市圈经济开始飞速发展，城市住房紧缺问题越来越严重。政府和企业大力建设郊区新城为新迁人口提供住宅及相关生活设施，政府主导开发的多摩新城、千叶新城和筑波科学城，以及由日本东急集团(Japan Tokyu Group)主导的多摩田园都市新城是典型的四大新城(见图2)。这些新城建设均有效利用了轨道交通这一高效的土地开发手段，实现了新城和轨道交通建设运营的协调发展 ^[2] 。

图2 东京都市圈四大新城

资料来源：文献[2]。

通过数十年的轨道交通和沿线产业一体化开发，郊区农田成功转型为人气街区，有效促进了经济发展。日本国家统计调查显示，东急电铁沿线区域(东急线通过的17个市区)居民人均纳税额是全国人均纳税额的1.5倍，属于中高收入阶层。

3）新干线核心车站的开发建设。

1964年，为迎接日本东京奥运会开通了东海道新干线，在东京郊区建设了新横滨站、新大阪站等核心车站。这些项目加速了东京、大阪郊区新干线周边区域的土地区画整理(Land readjustment)和核心车站周边城镇化进程。

新横滨站自东海道新干线开通距今已有58年，已从郊区农田成长为横滨副中心。新横滨站距东京站18 min车程、距品川站1 min车程，是东京都市圈IT相关产业的中央商务区，开发有商业、酒店、娱乐活动设施、大型足球场等，已成长为在8.2 hm ² 的土地上汇集约1 800家企业的城市新核心区。随着东海道新干线以外地区轨道交通网络的完善，JR新干线、JR城际线、市营地铁线、民营地铁线(正在建设中)一体化连接促进了新横滨站及周边地区的发展。

这一阶段的特征是站城一体开发。20世纪90年代以来，在车站更新、铁路民营化、相关法律系统化等多种因素的作用下，日本轨道交通枢纽站(2条以上轨道交通线路交汇的车站)的站城空间与功能复合，一体化开发的实践在形式和布局上日渐成熟并不断完善。

日本站城一体开发模式能够得到广泛推行，与土地区画整理事业和社区营造理念、政府推动的立体城市规划政策、为适应开发而适时修订的《宅铁法》等法律法规的配合密不可分。政府批准和允许铁路车站上盖开发商业，铁路用地向商业用地转变；允许铁路公司通过提高公共服务水平和对城市公共空间做出贡献获得容积率提高奖励；在车站综合体开发中铁路公司可将配套交通用地容积率纳入片区统筹，通过获得额外容积率指标增加开发用地收益。同时，政府出资建设周边公共配套设施，减轻开发企业负担。另外，铁路公司采用分期阶段性融资和开发模式，极大减少土地成本，以保证项目在财务、功能定位及后续运营上的可持续性。

不同时期轨道交通枢纽站建设成果和实践经验的叠加，使日本轨道交通枢纽站从单一车站建筑逐步转变为站城一体开发。法规政策和利益协调分配机制也不断适时调整完善，以促进站城开发功能多样化。

1）1954年：土地区画整理的施行。

1954年，为实现“市街化区域”空间的完善发展，土地区画整理作为城市规划的重要实施手段之一以单独法规形式颁布实施。将私有不规整用地进行重新区画是主要做法，在提高区画整理地区内土地利用价值的前提下，通过土地权力者(包括所有权和使用权)出让一定面积的土地来取得必要的公共设施用地。根据受益者负担原则，通过土地利用方式转变，对所取得的用地进行综合开发，以合理调整区域范围内居住、工业和商业用地比例，完善公共配套设施，促进城市空间可持续发展。

一般情况下，区域规划项目是由土地所有者共同组成的团体进行推进，包括从银行获得贷款并与政府进行协调等。然而，大部分土地所有者通常并不熟悉这些业务，即使与专家合作也需要花费相当程度的时间和精力。日本东急集团在开发多摩田园都市新城过程中，为加速开发向土地所有者提案——将土地所有权转让给日本东急集团。作为条件，相应的开发费用将由日本东急集团全额承担，包括施工设计、管理和团体运营在内的事务也由日本东急集团承办，以提高城市开发效率。铁路公司不仅负责建设和运营线路，更重要的是按街区开发理念建立社区，涵盖住宅、教育、学校、医院等配套设施，然后通过先期基础设施开发，将车站建立在社区中央，成为车站综合体。通过这样的规划开发，将车站作为地区和街区的中心，以交通带动发展，同时地区和街区发展反过来也促进交通发展。例如，在开发多摩田园都市新城沿线车站时，车站附近会设有一块保留地，在保留地周边开发住宅以及配套设施，等到周边形成了一定规模的人口密度后，再利用保留地对站前最黄金的地块进行站城一体开发(见图3)。

图3 多摩广场站及周边地区分期开发改造

资料来源：日本东急集团。

2）1968年：城市规划法新法。

1968年日本《城市规划法》全面修改，建立了区域划分制度，通过划定未来10年城市建设优先发展的“市街化区域” ^① 和控制城镇化发展的“市街化调整区域” ^② ，实现城镇化在空间上的有序发展；通过确定具有法律约束的“地域与地区”，决定城市用地性质、建筑种类、容积率等，以达到土地利用的有效集约。

3）1989年：《居住区开发和轨道交通整备一体推进特别措施法》。

1989年日本国土交通省颁布了《居住区开发和轨道交通整备一体推进特别措施法》，明确土地开发模式(见图4)，确定基本规划、应明确的事项以及工程实施的各类辅助措施。该法解决了如何确保铁路开通后的运输需求、如何筹备铁路建设的资金以及用地的关键问题，保障了城市开发建设和轨道交通建设两方面共同推进，促进了轨道交通建设和沿线街区建设的长期可持续发展。

图4 《居住区开发和轨道交通整备一体推进特别措施法》土地开发模式

4）2001年：特例容积率适用区域制度。

这一制度指城市规划部门划定特例容积率适用区域，将该区域视为一个整体，有效利用未使用的容积率。日本首个灵活运用该制度的开发项目是东京站及周边再开发项目。该项目位于东京千代田区、中央区，包含大手町、丸之内、有乐町地区，总面积约1.17 km ² 。东京站地块指定容积率为9.0，东京站改造使用2.0。通过该制度，JR东日本铁路公司(East Japan Railway Company)将车站地块未使用的7.0容积率转让给周边地块的开发商，并获取新开发的部分物业所有权。开发商获得了额外的7.0容积率，并受铁路公司委托运营管理相关物业。由此，铁路公司和开发商形成了双赢(见图5)。

a 特例容积率设计适用区域

b 特例容积率转换实例

图5 东京站及周边再开发项目应用特例容积率制度

资料来源：日本铁路公司。

5）2002年：《都市再生特别措施法》。

《都市再生特别措施法》规定，在城市再生紧急整备区域 ^③ 内，允许铁路公司通过提出有利于城市公共空间发展的提案，突破建筑面积、容积率、高度等原有规划条件限制，由各都道府县的城市规划部门根据铁路公司的提案灵活决定。

日本首个运用《都市再生特别措施法》的项目是原东急文化中心，改造后为涩谷之光综合体(见图6)。东急文化中心于1956年开业，2003年闭馆，改造开发前的47年里作为代表涩谷的文化设施为人们熟知。根据以下5项城市再生紧急整备区域项目(见图6b)贡献评价，涩谷之光综合体获得额外5.55容积率奖励(原规定容积率8.15，现总容积率为13.70)：①形成了连接多层的步行网络(2层贯通道路、垂直交通核等)；②丰富了涩谷的文化产业，形成了市民交流空间(剧场、文化展厅等)；③充分利用自然能源降低环境负荷(地下空间自然通风换气、采用LED照明)；④推进城市安全设施建设(大地震时可作为临时收容所、具有防灾功能)；⑤开发形成的连锁效应推进了城市建设和基础设施改进(例如车站周边无障碍化步行系统重构)。

图6 涩谷之光综合体城市再开发项目

资料来源：日本东急集团。

20世纪90年代后，东急文化中心每年的财务营收处于赤字状态。涩谷之光综合体于2012年3月竣工，2012年4月—2013年4月商业部分销售额约300亿日元(按照当前汇率约15.6亿元人民币，不包括办公租赁收入)，商业客流量约2 200万人次·a ^-1 ，超过预计客流量1.6倍。

在日本站城一体开发中，分阶段开发是非常重要的手段。将车站作为区域中心，根据土地区画整理原则，预留车站周边黄金地块，先对保留地块周边进行住宅开发及配套设施建设。与此同时，针对商业地块提前对入驻客户进行洽谈锁定，运营管理方面充分考虑整合集团内事业部间的品牌资源。待周边形成一定人口密度规模后，分阶段对保留地块进行一体化开发，从而极大减少土地成本，保证项目在财务、功能定位及后续运营上的可持续性。

例如，东京都市圈的二子玉川站、多摩广场站等都是采取先建车站周边住宅配套设施，最后发展到一定规模以后，再利用保留地进行站城一体总体开发。二子玉川站的铁路原先是一条货运线，日本东急集团购买这条线路后，先将该车站作为一个游园地经营，等周边住宅区发展到一定规模后，再对保留地块进行住宅、商业办公一体化开发。车站综合体建成运营后，2014年4月—2019年4月，二子玉川站1 km半径范围内人口实现6%的增长，由4.27万人增至4.51万人；土地实现增值44.9%(按距二子玉川站200 m处住宅1 m ² 价格计算)。2014年商业收入突破41.5亿日元(按照当前汇率约2.6亿元人民币)。通过铁路线路和沿线一体化综合开发，为沿线开发项目带来更多人流和巨大经济效益，而这些资金又可以补贴线路及综合体建设、运营初期的费用，实现了铁路线路与周边物业运营相互促进与发展。

日本站城一体开发通常以20年左右为一个开发阶段。最初因为没有铁路，第一阶段在重要的几个节点开发住宅。等住宅形成一定规模后，第二阶段利用保留地块和土地区画整理形式对50 km ² 的土地进行再开发。初始发展高端住宅区“田园调布”，第二阶段为多摩田园都市，第三阶段为利用保留地块对站城融合综合体进行开发和一定改造。约20年为一个资本本金回收周期，每年利润率达8%。按照当时银行利息3%或4%计算，如果利润率低于8%，20年将无法收回本金，该项目则会被判断为失败。以日本东急集团为例，因为原本对土地具有拥有权，不需要对土地进行投资，所以日本东急集团的站城一体开发项目基本上都是成功的。如果需要先购买土地再进行开发，后期还要进行招商引资，难度将会非常高。池袋、新宿、涩谷这样的大型交通枢纽，其一部分土地由民营公司购买，然后和铁路公司联合开发。

在开发初期，为了吸引更多居民入住，日本东急集团免费提供线路沿线车站附近土地给大学进行开发，例如东急田园都市线的铃悬台站东京工业大学校区、横滨站东京都市大学校区。日本东急集团的其他线路也采取类似开发方式，例如大井町线、目黑线的大冈山站东京工业大学校区，东横线的日吉站庆应义塾大学校区，武藏小杉站日本医科大学校区，学艺大学站学艺大学校区，都立大学站东京都立大学校区。随着城镇化的推进虽然都立大学和学艺大学的校区陆续搬迁，但是车站仍然保留以大学命名的站名。通过沿线知名大学和名校附属中学、小学校区的入驻，带动了更多重视教育的中高收入家庭选择来东急沿线的校区周边区域居住，促进了交通与房地产开发相互促进以及沿线区域的可持续发展。

2000年，日本国土交通省(Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, MOLIT)交通政策委员会颁布的第18号决议中针对东京中心区域指出：1)东京都站城一体开发将通过适当功能分工和合作，在东京站以外开发多个副都心(见图7)，加强副都心功能。2)城市再开发目标是实现网络分布式结构，在东京都心通过再开发重组和改善城市功能结构。此外，通过增加车站综合体数量均衡分配城市功能，依托线路延伸和新线路建设，稳步推进东京都心、副都心的商业、办公、住宅等大规模开发。3)通过车站综合体开发以及加强各个综合体之间的联系发展，促进铁路基础设施发展，应对城市结构和功能的重组和维护。同时在东京郊区(紧邻东京都其他行政区域)的交通枢纽站重点建设站城一体的城市核心商务区。

图7 2003—2016 年东京中心区域副都心站城一体开发案例

资料来源：文献[3]。

这一政策有效推动了站城一体化开发的进程。从图8可以看出，2000年后，稳步推进的大规模车站综合体开发有效促进了中央三区(千代田区、中央区、港区)就业人口数量不断增加，从而带动了该地区经济的可持续发展。

图8 1990—2010 年东京都各区就业人口变化幅度

注：2000年就业人口规模为1.00，其余各年份为与2000年的比值。

资料来源：文献[4]。

东京都中心、副中心车站综合体的发展推动了车站客流增长，从而稳步推进大江户线、临海线等轨道交通线路的建设(见图9)。例如，2001年建成的晴海综合体(胜DOKI站综合体)投入使用后带来车站客流量快速增长，由2000年2.8万人次·d ^-1 增至2010年8.1万人次·d ^-1 。

图9 2000—2010年东京新建轨道交通综合体及车站客流量变化

资料来源：日本国土交通省。

另一方面，车站综合体建成后，现有铁路设施可能无法应对客流量的快速增长，需要采取积极措施应对。一部分国家机关搬迁至埼玉新都心、东京幕张新都心、横滨港未来21等核心新城，集中配置各类商业、办公、服务设施。随着新线路、新车站的建设和周边大规模开发推进，研究学园站、柏之叶学园站、浦和美园站、越谷湖城站等以车站为中心的郊区城市核心商务区也相继建成。郊区城市核心商务区开发状况对比见表1。

表1 东京郊区站城市核心商务区开发状况

根据选址和轨道交通车站形式不同，东京都市圈站城一体开发可分为3种开发类型(见表2)。1)高密度：以大城市交通枢纽站为中心的集聚式开发；2)中密度：与轨道交通同步建设的城市中心车站开发；3)低密度：与轨道交通同步建设的沿线型郊区车站开发。

表2 东京都市圈站城一体开发类型

3种开发类型既有区别又有联系：高密度开发类型中，车站周边大部分土地已建设完毕，只能开辟出高度复合的土地用于建设，通过这一类型开发实现了交通枢纽站及周边土地的高效利用；中密度开发类型和低密度开发类型能促进城市基础设施建设，提高沿线土地价值。3种开发类型均能将枢纽站与周边地区建设成为高品质的功能性空间，并在持续保障轨道交通收益的同时，通过非轨道交通业务的经营扩大收益范围。

这一开发布局模式的特点为：将车站、站前广场、巴士接驳车站垂直组合，强化交通节点功能，在车站上方建设高附加价值的建筑综合体。典型案例为东京JR东急目黑站综合体(见图10a)，JR山手线和目黑线的线路上方通过垂直布局形式上盖车站大楼，功能包括办公、商业、停车场、车站(见图10b)，其建筑面积为52 221 m ² ；目黑站客流量约为23.6万人次·d ^-1 ，是日本铁路山手线与东急目黑线的换乘车站。综合体地下有4层、地上有17层。地下3层是东急目黑线换乘广场，地上1层是巴士接驳换乘广场。该项目建成后获得2003年日本铁道建筑协会特别奖。

a 鸟瞰图

b 剖面图

图10 东京JR东急目黑站综合体

资料来源：日本东急集团。

这一开发布局模式的特点为：将自然光和绿植导入地下空间，轨道交通车站和其他功能空间无缝对接。典型案例为东京用贺站综合体(见图11a)，其建筑面积为96 602 m ² ，地下有2层、地上有29层，2015年车站客流量约为6.7万人次·d ^-1 。这是一个对地铁车站改造，新建办公、地下商业街比较成功的实例。用贺为住宅区域，为了追求地块高利用率建成了超高层建筑，并通过在地铁车站与大楼之间建设广场形成了与周边地区相协调的景观。作为地下车站的象征，采用大型圆形屋顶，形成了标志性的车站入口。地下一层是车站检票口和地下商业街，通过地下瀑布广场、地下街光井、下沉广场等方法成功地将地下车站与周围街区形成完美的整体空间(见图11b)。该项目建成后获得1994年国土交通省都市景观大奖和铁道建筑协会奖。

图11 东京用贺站综合体

资料来源：日本东急集团。

这一开发布局模式的特点为：将车站、街区统一规划进行开发，重点考虑人车交通未分流、无障碍设计的问题。典型案例为涩谷站及周边地区一体化开发(见图12a)。涩谷与新宿、池袋一样，是东京的副都心。涩谷是JR山手线、JR琦京线、东急田园都市线、东急东横线、京王井头线、地铁银座线、地铁半藏门线、地铁副都心线这8条线路交汇的交通要塞，2015年换乘客流量超过300万人次·d ^-1 ，是东京圈仅次于新宿的第二大交通枢纽。在满足8条线路日常运营的同时进行施工，逐步将地上的交通功能转移至地下，地上建设超高层建筑，实现多层次的地上、地下空间一体化开发和各条线路间无缝换乘(见图12b)。

图12 涩谷站及周边地区一体化开发

资料来源：日本东急集团。

自动驾驶技术、人工智能、物联网等技术的迅速发展将推动站城一体化空间的发展。日本站城一体最新改造开发项目着力于使人更容易聚集在车站核心区，车站空间与周边道路、广场、建筑空间互相渗透，形成一体化。

1）加强立体化、人性化步行网络设施联通与配置。

加强连接车站和公共设施(地面至地下、地面至高架)的步行通道和扶梯、电梯、自动移动步道等无障碍设施的设置，方便残疾人、老年人和携带大件行李的旅客通行；接驳空间设置雨棚等，打造更加人性化的换乘空间；原有地下交通换乘通道改造为繁华地下商业街(见图13)。

a 东京新宿站地下换乘自动步道

b 东京站巴士换乘防雨屋顶

c 东京站地下换乘通道改造为商业街

图13 立体化、人性化步行网络设施优化与配置

资料来源：文献[4]。

2）灵活设置站前广场。

站前广场不拘泥于地面设置在一层的传统，而是根据周边地块一体化开发灵活设置在地下或地上，并与立体步行流线结合(见图14)。

图14 东京虎之门Hills站

资料来源：文献[4]。

3）站城功能一体化。

在站城一体开发中，通过各种空间拓展和衔接的布局模式，使车站建筑内部的功能变得混合，同时使车站及周边区域的功能得到整合，并根据新技术和新生活方式灵活设置各类换乘服务功能(见图15)。

a 东京至大阪的磁悬浮高速铁路始发站

b 自动驾驶接驳换乘空间

图15 东京品川站未来发展设想

资料来源：文献[5]。

日本由于土地资源紧张而开发建设多种类型车站综合体。站城一体开发的成功案例显示了车站综合体可以在确保自身最大经济效益的同时，有效带动周边区域的均衡发展、创造更多的就业机会，成为地区的经济中心。通过采取多种开发模式，轨道交通运营商兼开发商在取得经济利益的同时，也放大了枢纽站的聚集效应，进而提升了城市魅力。

近年来，中国城市轨道交通与城市规划合二为一更好地引领了城市空间拓展，轨道交通企业可更好地拓宽融资渠道。“站城共融、绿色宜居”“地铁与城市空间一体化建设”等理念成为城市建设中解决大城市病、环境污染等问题的重要途径。期望日本的站城一体开发建设和运营经验不仅能为中国轨道交通建设发展提供可借鉴经验，其开发模式之下的内在机制也能受到重点关注，同时中国城市应结合自身实际特点形成适宜的站城一体开发模式。

注释：

①市街化区域指政府规划要优先发展的地区，针对特定的“地域与地区”进行10年优先计划，包括地块用途(住宅区、商业区、工业区等)、道路、公园、排水及建筑细节规制等。

②市街化调整区域指要抑制发展的街区，政府不希望这个区域发展起来。

③城市再生紧急整备区域指通过城市开发项目重点推进城市更新的区域。