大型水利项目全过程工程咨询探讨

     

引言

在工程项目建设中，目前一般是咨询机构仅 为项目建设单位提供如勘测设计、监理等单项服务；随着建设模式的改变，建设单位根据各自需求，希望咨询机构提供包括勘测设计、施工监理、报批报建等多项组合服务。近年来这两种服务模式的矛盾日益突出 [1]，国家相继出台了若干文件推动全过程工程咨询发展，如国办发〔2017〕19号文、建市〔2017〕101 号文、中华人民共和国国家发展与改革委员会令第9号文等文件。经历了概念的提出、试点与积累经验两个阶段后，相关部门首次将全过程工程咨询与传统的规划咨询、项目咨询、评估咨询并列，纳入了 工程咨询服务的业务范围。

对于全过程工程咨询，水利行业虽然有别于建筑行业，但在先期无经验可以借鉴的情况下，可以暂时借鉴建筑行业开展全过程工程咨询的经验和模式。本文在分析水利项目咨询模式、收费 标准的基础上，比较了两个具体水利项目两种模式的优缺点，指出了当前存在的问题与不足，提出了相关建议。

1 水利项目全过程工程咨询概念以及现状

1.1 水利项目全过程工程咨询概念 

目前，工程咨询界对全过程工程咨询概念尚 未形成一致意见。本文将结合《工程咨询行业管理办法》以及水利项目实际，参考相关文献对水 利项目全过程工程咨询概念进行界定: 水利项目全工程咨询是指聘请一家咨询机构 (或联合体)对水利项目开展局部或全生命周期行为的咨询，服务内容包括前期咨询、设计、招标代理、造价、工程监理、项目管理和后评价等。

1.2 水利项目全过程工程咨询现状 

全过程工程咨询作为一个新兴业务，近年来国家相继出台了实施意见与办法，全过程工程咨 询在建筑行业已逐步推行，在水利行业开展较为 缓慢。总体上讲水利项目全过程工程咨询仍处于探索阶段 [2] 。

严齐斌等[3]探讨了PPP模式下公益性项目全过程工程咨询模式以及各方职责; 于慧玲和贺春雷等[4-5]探讨了水利项目全过程工程咨询在推行过程中存在的问题; 杨义忠等[6]阐述了全过程工程咨询的作用以及造价在全过程工程咨询中的作用; 孙琪等[7]针对新时期政策环境，为企业发展全过程工程咨询提出了若干建议以及发展思路。以上均是在宏观层面上阐述全过程工程咨询相关内容。吴常霞[8]结合狮山镇博爱调蓄湖水系整治工程探讨了全过程工程管理的事前控制、事中控制以及事后控制。目前文献显示: 关于大型水利项目全过程工程咨询研究的文章以及案例较少。本文将围绕全过程工程咨询服务模式、收费标准，并结合具体案例，指出其存在的问题与不 足; 针对大型水利项目提出开展全过程工程咨询工作的建议，以供参考。

2 全过程工程咨询

2.1 全过程工程咨询模式研究 

从咨询内容是否含有设计类咨询看，常见的 全过程工程咨询模式分为两类: 模式 A 为咨询服 务内容包括勘察、设计、项目管理等工作内容，即设计类咨询与项目管理咨询合并模式; 模式B为咨询服务内容不包括勘察、设计工作内容，即设计类咨询与项目管理分开模式; 业主分别委托相关单位开展项目勘察设计与项目管理等专业工作，形成专业上的协作与制衡[9]。这两种模式下咨询单位均需对其承担的工程项目负责，专门组建项目部并在工程现场提供技术或管理服务。模式 A (合并模式) 下建设单位只需提出功能需求，咨询单位对项目推进承担主体责任，且对常规事宜可直接向参建单位下达指令; 不需要协调与勘察设计单位的关系。而模式 B (分开模式) 下咨询单位则需要协调与勘察设计单位的关系，对建设单位提出专业、合理的建议; 最终由建设单位做具体决策。

模式A对业主的技术水平和管理水平要求较高，适合以水电流域开发公司为代表的 “大 业主”，或短平快、建设主体职业化程度高、边界条件简单的建筑业项目。大型水利项目普遍具有周期长、范围广、技术难度高、变更多、边界条件复杂的特点，建设管理团队多为水利部门公职人员组成的“小业主”，为临时组建的工作班子，从专业技术和管理水平方面均难 以适应模式A。而模式B更能体现 “以专业的 人员解决专业问题” 的思路，能够适应大型水利项目建设特点，避免了运动员和裁判员是一家的弊端。

2.2 收费标准 

全过程工程咨询收费尚无统一的收费标准。 发改投资规〔2019〕515号文提出咨询酬金可以按分项咨询服务费叠加模式计取，也可以按照人工成本加酬金方式计取；同时建议业主单位可以视咨询服务优化的工程投资额给予适当奖励。目前，广东、江苏、浙江等省份一般采取分项咨询服务费叠加模式计算; 极少数省份，如广东省还在《建设项目全过程工程咨询服务指引》中提供了参考费率，具有一定的指导意义。

3 案例分析

3.1 咨询工作内容

本文以广东省某城市两个大型水利项目的全过程工程咨询为案例，从咨询模式、专业人员配置、收费模式等角度展开分析。案例一: 某大型水库及引水工程，总投资约 81.8亿元，总工期60个月，其全过程工程咨询由项目统筹管理、工程科研勘测设计、立项报批所需专题专项、BIM设计、联合试运转5个部分组成，合同额约5.2亿元；案例二: 某大型引水隧洞工程总投资约64亿元，总工期49个月，其全过程工程咨询由项目统筹管理、监理、招标代理、环境影响咨询4个部分组成，合同额为8875万元。咨询工作内 容对比见表 1。

对比显示，案例一以建设管理、报批报建管 理及专题编制、勘测设计为主要咨询内容，即采用模式 A; 案例二以建设管理、报批报建管理、 监理为主要咨询内容，即采用模式 B。

3.2 项目部组建

(1) 案例一。项目部由项目总负责人、项目 前期工作负责人、设计负责人、勘察负责人、项目管理负责人以及岩土、测量、水文、水工、施 工、机电、咨询等专业人员组成。模式 A下，项目部管理层和技术骨干具有丰富的勘察设计工作 经验，能从专业角度开展勘察设计、报批报建等 咨询工作，具有工程经验丰富、专业齐全、队伍稳定、咨询成果各阶段穿透力强等优点。

(2) 案例二。项目部由综合管理团队、设计管理团队、造价合约团队以及工程监理团队组成，并配有项目总负责人和各团队负责人。模式B下，项目立项、可行性研究、初步设计阶段 的驻场咨询团队主要以综合管理团队、造价合约 团队组成，咨询工作内容以综合管理、协调组织为主; 在施工阶段，驻场咨询团队以施工监理人员为主。专业技术骨干驻场时间短、参与度低，不能及时全面了解现场，咨询成果阶段穿透力弱; 常驻现场的部分监理人员存在工程经验欠缺、专业单一、人员流动性大等缺点。

案例二中，勘察设计单独交由专业团队完成，能够适应大型水利项目建设特点。建设方在本项目中深度参与，在项目报批报建、专题专项、参建单位组织协调方面起主导作用。

3.3 收费分析

(1) 案例一。全过程工程咨询合同额约为5.2亿元。参照发改价格〔2006〕1352 号文和计价格〔2002〕10 号文，项目勘察设计收费基价约为4.1亿元; 若采用广东省2018年发布的全过程工程咨询项目管理费参考费率计取，项目管理费约0.9亿元，合计约5亿元。考虑到类似水利项目的勘察设计费一般利润率较高，且项目中咨询骨干可由驻场勘察设计人员兼任，因此在保障咨询服务水平的同时还可大幅降低咨询成本。

(2) 案例二。全过程工程咨询合同额为8875万元，其中监理费为7243万元，暂列金额250万元，项目管理费、招标代理、环评费用合计仅1382万元。

根据招标文件要求，项目咨询人员需求为42名，总工期49个月，按每月21.75工日、项目管理费1382万元测算，咨询费平摊后约为308元/人工日。参照中咨协政 〔2015〕46 号文，工程项目管理类项目中高级职称及以上、中级职称、初级职称及以下人员的直接人工成本分别为2170元/人工日、1640元/人工日、1220元/人工日，实际项目管理费远远低于行业平均人工成本。

若采用广东省2018年发布的全过程工程咨询项目管理费参考费率计取，项目管理费约为7300万元，远高于案例二咨询项目的实际项目管理费。

若采用发改价格〔2007〕670号文估算，案例二项目仅施工阶段监理服务费基价就达到6927万元，考虑施工阶段监理主要开支为人力成本，且监理费中仍包括设计监理费和保修阶段监理费，监理费利润率较低，不能补贴项目管理费开支。

综上所述，案例二项目全过程工程咨询收费明显偏低，咨询机构只能采取减少驻场人数、降低驻场人员层次或者劳务分包等形式降低履约成本，其咨询意见的合理性、科学性必然大打折扣，与建设单位开展此项工作的初衷相去甚远。

4 存在的不足

4.1 制度不完善
2017 年以来，国家和多个省市出台了一系列指导意见和试点工作方案，但尚无进一步的政策文件。《水利水电工程全过程工程咨询服务导则(征求意见稿) 》拟对咨询单位资格、服务模式、收费标准等做出相应规定。总体上看，水利项目全过程工程咨询的政策体系不健全，缺乏科学的执业规范和完善的行业管理制度。

4.2 市场准入条件不同

常规工程咨询多为全过程工程咨询服务内容的一项或多项，一般仅要求有单项资质即可。水利项目全过程工程咨询涵盖项目局部或全生命周期，仅具有单项或少量几项咨询资质的单位难以满足水利项目的全过程工程咨询要求，且高水平、有经验的全过程工程咨询单位相对较少。

不同地区对咨询单位的资质要求不同，尚未形成统一的标准，比如: 四川省要求从事咨询相关企业应具有与委托内容相关的资质两项及以上; 江苏省与广东省则要求至少具有与委托内容相关的资质一项，对于监理业务，江苏省还要求具有与所承担工程规模相符的工程监理资质; 满足以上条件才可在该区域开展相关咨询业务。 

4.3 咨询团队结构不合理

大型水利项目具有周期长、范围广、技术难度高、边界条件复杂、变更多等特点，对全过程工程咨询团队的专业水平、工作经验、咨询团队队伍稳定性有着较高的要求。

目前在实践中，部分水利项目工程咨询团队实际人员配备与投标文件差别较大，一般仅负责人具有勘察设计经验，主要以施工监理为班底组建现场咨询团队，缺少项目策划管理、报建报批、投资管理、招标采购管理、征地移民管理等方面的经验，存在人员技术水平参差不齐、专业单一、人员流动性大等缺点，难以达到建设单位的预期价值目标。

4.4 经济价值不直观

全过程工程咨询属于知识密集型活动，其服务过程既有专业性咨询意见，也有事务性的管理过程，以服务和非实体为交付物，具有无形性特征，难以定量描述[4]。采纳咨询建议所节省的投资和产生的经济效益显现时间较为滞后，有些甚 至运行若干年后才能获得经济效益，经济价值不直观，且优秀的咨询建议不一定被建设单位采纳[5]。

随着经济社会发展，各地立项建设更多的水 利项目，建设单位中有技术和经验的管理人员不足的矛盾日趋凸显，同时对全过程工程咨询质量及建设单位的决策能力提出了较高的要求。

5 结语

全过程工程咨询模式的推广，是工程项目建设领域专业分工逐步细化的趋势。随着政府职能的转变，大型水利项目应率先带头试点全过程工程咨询，待条件成熟后可考虑在全行业推行。为便于此项工作的顺利开展，本文提出以下思考和建议:

(1) 出台相关政策。 水利行业有别于其他行业，建议尽快出台针对水利项目全过程工程咨询指导意见与实施细则，规范服务行为和市场准入门槛，为推动全过程工程咨询在水利行业的应用 扫除藩篱。

(2) 开展试点。 选择一批资质等级较高、经验丰富的勘察设计和咨询单位进入全过程工程咨询单位库，并以各省市重点大型水利项目为试点，不断总结经验，探索和培育全过程工程咨询市场。

(3) 引导行业升级。 勘察设计单位具有技术 水平高、专业齐全、人员素质高等优势，鼓励勘察设计企业以规划设计人员为班底，组建以勘察设计骨干为核心的全过程工程咨询团队，在推动咨询服务水平提升的同时，降低咨询成本，并以勘察设计龙头企业带动咨询行业升级。

(4) 加大水利项目建设管理人员培养力度。 水利项目具有周期长、范围广、技术难度高、边界条件复杂等特点，临时组建的建设单位一般技术实力与经验不足，对建设工程项目的管控能力较弱。建议各地组建水利项目建设管理机构，培育经验丰富和技术能力较强的建设管理团队，为全过程工程咨询在水利项目的推广奠定基础。

(5) 探索合理的酬金计算和奖励标准。 评估各试点大型水利项目全过程工程咨询的成本，科学分析量化咨询效益，探索合理的酬金计算和奖励标准。

end

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