美国高速公路和桥梁的收费问题

作者：Robert S. Kirk

摘  要

1916年的《联邦援助公路法》（39 Stat. 355）向各州提供了用于公路建设的联邦资金，其中包括要求根据该法资助的所有公路 "不收取任何形式的费用"。在1956年为州际系统提供资金后，重申了 "不收费 "政策（23 U.S.C. §301）。虽然该规定仍然存在，但一般禁止收费的例外情况现在涵盖了绝大多数联邦援助的道路和桥梁。新的道路、山脊和隧道可以收费，大多数现有的道路、桥梁和隧道如果被重建或替换，也可以收费。然而，收费设施的范围增长缓慢，一些新的收费项目在财务上也很困难。

从2008年开始，联邦公路用户税和收费未能提供足够的收入来资助国会授权的地面交通项目，这重新激发了人们对扩大收费融资的兴趣。国会预算办公室（CBO）预测，在2021财政年度和2025财政年度之间，每年的公路收入，主要来自汽车燃料税，将比维持当前联邦地面交通计划所需的金额平均少200亿美元，一些国会议员认为扩大收费是减少联邦公路支出的一种方式。

国会可以通过几种方式实现收费的扩展。在一个极端，它可以简单地鼓励州际系统高速公路的收费试点项目，到目前为止，已经实施的项目相对较少。在另一个极端，国会可能授权各州按他们认为合适的方式对联邦援助的公路收费，甚至要求州际公路在重建时转为收费公路，最终将所有州际公路变成收费公路。

简  介

自2008财政年度以来，联邦公路用户税和费用一直不足以资助国会授权的地面交通项目。尽管2015年的地面交通法案通过授权使用一般资金用于交通目的，解决了到2020财年的收入短缺问题，但国会预算办公室（CBO）预测，2020财年之后，地面交通专用收入和支出之间的差距将平均每年200亿美元。寻找填补这一缺口的方法可能会重新唤起国会对收费的兴趣，因为它是在没有联邦支出的情况下为交通项目融资的一种手段。各州可以自由地对那些在没有联邦援助的情况下修建和维护的道路、桥梁和隧道征收通行费。新的由联邦援助的道路、桥梁和隧道可以收费。绝大多数现有的联邦援助的道路、桥梁和隧道可以改成收费设施，但必须满足重建或更换的要求。现在仍然禁止对现有州际系统的公路表面车道容量进行收费。取消或保留这一禁令是关于联邦援助的公路收费的主要政策问题之一。本报告解释了目前联邦关于收费的政策，并讨论了与增加使用收费作为地面交通项目的收入来源有关的问题。

联邦公路收费的简史

在一些州，主要是在东北部和大西洋中部地区，今天的许多公路最初是收费公路，通常由私人投资者建造和经营。虽然收费往往使纳税人以最小的成本建造或改善道路成为可能，但由于对收入的期望过于乐观，无法吸引足够的投资来支付提升费用、竞争能力以及逃避收费和相关的执法成本，许多这些道路都失败了。随着时间的推移，收费公路开始被认为是商业自由流动的障碍。当它在1916年建立今天的联邦援助公路计划的前身时，国会强调了公路应该是免费的原则。《联邦援助公路法》（39Stat.355）第1条规定，"根据本法规定修建的所有公路均不收取任何形式的费用"。

1927年的《奥尔德菲尔德法》（44Stat.1398）为收费打开了大门，允许使用联邦资金建造收费桥梁，只要这些桥梁由各州或其政治分支机构经营。因此，当各州，主要是东北部的州，在第二次世界大战后的十年中进行高速公路建设时，他们在没有联邦援助的情况下建造了收费公路。到1955年1月1日，美国有1239英里已建成的 "干线收费公路"，另有1382英里正在建设中，还有3314英里正在规划或研究中。这些道路中有许多位于计划中的州际系统的路线上。尽管公共道路局支持将新的州际公路作为免费公路来建设，但它确实建议将符合其工程标准并沿着拟建州际公路路线的现有收费公路纳入新网络。

35年后，1991年的《多式联运地面运输效率法》（ISTEA；P.L. 102-240）对非州际联邦援助公路开放收费，但要求现有道路或桥梁在重建后才收费。这有效地将收费与增加容量或改善道路联系起来。1998年的《21世纪交通公平法案》（TEA-21；P.L. 105-178，经P.L. 105-206修订）和《安全、负责、灵活、高效交通公平法案》（Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users）允许对高载能车辆（HOV）车道收费，为有限数量的州际系统路线的收费建立试点项目，并允许有限地使用根据交通水平而变化的收费，即所谓的拥堵定价。

2015年12月颁布的《修复美国地面交通法》（FAST Act; P.L. 114-94）明确了公共机构，而不仅仅是国家机构，可以对使用HOV车道的单人车辆征收费用。它修改了TEA-21试点计划，允许三个州的现有州际公路路段收费以资助重建，规定如果选定的州在批准后三年内没有开始施工，联邦批准就会失 效。

联邦政府在美国高速公路收费中的作用

高速公路、桥梁和隧道收费的联邦条件

收费的法律能力是基于1958年《美国法典》第23章第301节的 "免收通行费 "条款的例外情况。这些例外情况在《美国法典》第23章第129节中有所规定。多年来，例外情况及其条件已经扩大到唯一绝对禁止的地步，即要求任何现有州际系统公路上的免费地面车道数必须保留 。

将免费设施改为收费设施的决定必须在合格的重建项目完成之前作出。根据FHWA的规定，一旦实际施工完成，再决定收费就太晚了，除非再进行一个合格的重建或修复项目。最早可以开始收费的时间是为使该设施有资格转为收费设施的实际施工活动授予合同。

现有的免费联邦援助公路在不进行重建或替换的情况下进行转换的唯一方法是根据价值定价试点计划（Value Pricing Pilot Program）进行转换。

收费标准的制定

• 与授权收费的项目有关的债务偿还，包括为合理的储备金和再融资的债务偿还提供资金。
•  资助项目的任何私人的合理投资回报，由州或有关州的州际契约确定。
•  改善和适当运营和维护收费设施所需的任何费用，包括重建、重铺路面、恢复和修复。
•  拥有收费收入权利的一方根据公私合营（PPP）协议欠另一方的款项；或 州政府根据第23条规定可承付联邦资金的任何其他用途（包括某些交通项目），但公共当局必须每年证明收费设施得到了充分的维护。

MAP- 21法案规定了年度审计的要求，以确保遵守这些限制，审计结果必须转交给交通部长。如果交通部长认为负责收费设施的公共机构没有遵守这些限制，交通部长可以要求停止收费，直到达成协议，实现合规。

收费公路的财务现实

无论它是由政府机构还是由私人投资者建造或经营，一条收费公路要想在财务上取得成功，必须有足够的交通量愿意支付足够高的收费，以支付建设、维护和收费成本。联邦援助系统中的大多数道路不可能通过这一测试。在农村地区，高速公路往往没有足够的交通量来支付建设收费基础设施和收取通行费的费用。虽然城市道路通常有更多的交通量，但它们可能无法产生足够的收费收入，使设施能够自我维持。

最近的联邦政策鼓励使用收费来吸引私人投资建设公路和桥梁，但一些私人收费公路已被证明是财务失败。

波卡洪塔斯公园路是弗吉尼亚州里士满附近的一条8.8英里长的收费公路，于2002年开通，由于交通量低，一直无法偿还债务；2012年6月，其私人运营商注销了其99年特许权的全部投资价值，并最终将租约转让给新的运营商。德克萨斯州奥斯汀附近的SH-130是一条90英里的四车道收费公路，其交通量远低于2012年开通时的预测，德克萨斯州交通部最终补贴了卡车通行费，以帮助使这个私人拥有的项目可行。尽管有补贴，2016年3月，该收费公路运营商SH 130 Concession Co.和两个关联公司申请了破产保护。运营商寻求破产保护的其他收费公路包括加州圣地亚哥的南湾高速公路和印第安纳州收费公路。

所有这些财务失败的项目都是公私合营项目（P3s），这些项目至少有一部分是基于对收费收入的过度乐观的预测而形成的。他们被广泛宣传的困难，使投资者对依赖收费收入的项目更加谨慎。在某些情况下，私营部门的投资者将他们参与P3项目的条件设定为 "可用性付款"，即赞助的政府实体定期向私营实体付款。这降低了私人实体的风险，但如果收费收入达不到预期，公共实体就会面临风险。

计费和运营成本

公共机构最近的财务报告表明，即使广泛使用电子收费，收取高速公路通行费的成本大约在所收金额的8%到13%之间（见表1）。新罕布什尔州高速公路系统的年度报告详细列出了电子收费的一些成本，包括银行和信用卡费用（占电子系统收入的2.7%），处理电子交易的费用（7.3%），以及提供给司机的车内转发器（0.7%）。2015财政年度，该机构的电子收费总运营成本，不包括执法成本和电子收费基础设施的折旧，是电子收费收入的11.2%。

来源：

407国际公司2016年业绩，2016年12月31日。

新罕布什尔州高速公路系统，年度报告，截至2016年6月30日的财政年度，第19页。

新泽西州公路局，新泽西州公路局财务报表，2015年12月31日，第17、94页。

堪萨斯州高速公路管理局，《2016年6月30日年度报告》，第6、10页。

俄克拉荷马州高速公路管理局，《综合年度财务报告》，2015年12月31日，第16、29页。

缅因州公路局，缅因州公路局财务报告，2016年12月，第2页。

备注：

新罕布什尔州高速公路收入数字仅包括E-ZPass和应答器收入，成本数字仅包括银行和信用卡费用、E-ZPass处理费用和应答器支出。电子收费在人员福利（如养老金缴费）、执法以及设备和维修费用中的份额在核算中没有分开，没有计入收费成本。

a.a.俄克拉荷马州高速公路管理局还发生了14,444,832美元的PIKEPASS客户服务费用，没有反映在表1中。如果包括这些费用，收费成本占通行费收入的12.7%。

收费和高速公路资金

• 增加收费公路的范围。FHWA的统计数据显示，截至2015年1月1日，收费公路、桥梁和隧道的里程数为5,882英里，比1990年净增加1,161英里，即25%。这些数字表明，收费公路的范围每年平均增长46.5英里，并对一些以前的收费公路变成免费的事实进行了调整。收费公路的里程数只占有资格获得联邦公路援助的1,022,567英里公共道路的0.6%。虽然可能有许多现有的道路在财政上是可行的，但在现有道路上收费的建议在几个州遇到了强烈的反对，包括密苏里州、北卡罗来纳州、德克萨斯州和弗吉尼亚州。
• 提高收费公路的使用率。在2007年开始的经济衰退之后，美国的车辆行驶里程数在2014年前一直低于经济衰退前的水平。2015年，车辆行驶里程数增加了3.5%，2016年再次增加了2.8%。人均车辆行驶里程也有所增加，2015年增加2.7%，2016年增加2.1%。如果这种趋势继续下去，这对收费收入来说是个好兆头，因为随着交通量的增加，收费收入也会增加。另一方面，如果长期的人口趋势和社会变化，如中心城市生活的日益普及，最终导致个人机动车使用的增长放缓，那么从长远来看，收费收入可能受到限制。增加收费公路使用的最明显的方法是降低收费标准。然而，要使这一策略奏效，因使用量增加而增加的净收入必须超过因降低每个用户的费率而损失的总收入。
• 提高每英里的平均收费。收费率往往是州和地方层面的重要政治问题，特别是当收费收入被用于建设和维护收费设施以外的目的时。卡车利益集团经常提出反对增加卡车收费和汽车收费的费率变化。在公有设施上，政治上的关注可能导致收费的减少，如2015年特拉华河港务局和马里兰州交通局运营的桥梁就发生了这种情况。在道路由私人特许经营商运营的情况下，运营商与州政府的合同通常规定了通行费的最大涨幅。公众和政治压力也可能导致国家对私营特许经营商经营的道路进行收费补贴，如印第安纳州收费公路十多年来的情况。此外，大幅提高收费可以鼓励驾驶者使用竞争性的非收费路线。

鼓励对道路或桥梁网络进行类似收费的提议所引起的问题与影响单一设施的问题不同。联网的收费设施可以有规模优势，并允许有多余现金流的设施交叉补贴网络中可能没有足够交通量的部分，以实现自我维持。

州际公路系统的收费问题

按里程计算，美国大约60%的收费公路、桥梁和隧道都在州际系统上。促进州际系统收费里程的增加（甚至将州际系统作为一个网络来收费），是近年来联邦收费政策的主要问题。

根据FHWA的数字，从1990年到2015年，有近750英里的州际公路、桥梁和隧道被建成或改建为收费公路，这占同期收费公路里程增长的64%。

自1992年以来，联邦对州际系统收费的限制已经大大减少。剩下的主要限制是要求州际公路的现有自由车道数必须保持不变，即使是重建。因此，联邦对收费的限制，似乎并不是只有少数联邦援助的公路、桥梁和隧道被改造成收费设施的原因。

通过重建过程创建一个州际收费网络

将整个州际系统转换为收费网络

然而，州际系统的许多部分可能无法产生每英里这么多的收入。目前收费收入的很大一部分是在城市地区交通繁忙的道路和桥梁上收取的。占州际系统大部分里程的农村路段的交通量要少得多。运输研究委员会（TRB）在2007年为国家合作公路研究项目所准备的报告估计，在28990英里的农村州际公路中，约有21%有可能成为收费公路。在州际公路交通量很小的情况下，建设和维护收费系统的成本可能比可实现的收入要大，因此可能有必要对交通量大的路段设置足够高的收费，以便为低交通量农村路线的运营、维护和最终重建提供交叉补贴。

近年来，为州际系统项目承付的联邦资金占每年联邦援助公路承付总额的27%至32%，或每年约110亿至120亿美元（按2014年美元计算）。假设，如果所有州际公路可以立即转换为自给自足的收费网络，并且不再获得联邦资金，那么剩余的联邦援助公路项目的支出将从每年平均约450亿美元降至约330亿美元。这将使联邦公路项目支出与为公路信托基金提供主要支持的汽车燃料税收入保持一致。然而，这是假设司机将继续为在不接受联邦基金的收费公路上行驶时使用的燃料支付联邦汽车燃料税。

将城市间公路转换为收费网络

•  收费收入可以用来偿还州和地方机构为支付公路项目而发行的市政债券。联邦政府支持这种支出，为债券支付的利息提供免税待遇。免税的结果是联邦政府失去了收入。私人活动债券，即一个州或地方政府作为一个企业或个人的金融管道（如PPP），也可以用收费收入来偿还。
• 1998年交通基础设施融资和创新法案（TIFIA）提供联邦信贷援助，包括贷款，以撬动非联邦资金，这可能包括来自私营部门的投资。根据FAST法案，TIFIA被授权在五年内支出14.4亿美元，以支付联邦政府提供补贴信贷的费用。每1美元的预算授权可以支持大约10美元的贷款。TIFIA要求每个拟议的项目都有专门的收入来源来偿还贷款。对于高速公路项目，收费收入是最常见的建议收入来源。
•  如果国家基础设施银行成立，收费收入也可以支持国家基础设施银行为公路和桥梁提供的贷款。因此，一个资金充足的国家基础设施银行的建立可能会导致收费公路的扩大。

  任何因更多地使用创新融资方式进行公路建设、维护和运营而导致的收费扩张都将在一个较长的时期内发生。在任何情况下，除非国会要求在大规模重建州际公路时使用，否则由收费支持的创新融资可能只提供一小部分的公路开支需求。

收费政策问题

目前的联邦援助公路项目基本上是由州政府管理的联邦拨款项目，各州拥有其边界内的联邦援助公路。任何立即将公路转换为收费公路的做法都必须由各州自行决定，而联邦的参与仅限于技术援助和建议转换时间表。这可能会导致一个零散的结果，因为一些州可能会迅速转换，一些州会缓慢转换，而一些州则根本没有。

国会可以坚持一个更强大的联邦角色，使联邦公路拨款提供给一个州的条件是该州实施州际公路转换为收费公路的计划。然后，FHWA可以带头决定州际公路的重建和转换顺序。这种方法的好处是确保所有州大致在同一时间开始收费，而且联邦领导可能不会允许各州之间爆发 "收费战争"，即各州试图以将收费负担转嫁给其邻国或州际旅行者的方式来征收收费。在联邦的监督下，改建后的高速公路的运营仍由各州负责，各州可以通过收费机构直接运营，也可能与私人运营商签订合同。

无论收费的实施是否与现有道路的重建相联系，建立收费系统都需要在门架、读取车辆转发器的设备、通信基础设施、处理收费的软件和执法方面进行前期投资。这些都必须在收费之前完成。

如何监管收费？

法院中的商业条款问题

这些和其他决定表明，联邦法院可能不倾向于认定州内收费折扣和类似的收费表变化违反了休眠商业条款。然而，对其他收费表变化的法律挑战可能会产生不同的结果，至少有一家法院表示，在某些情况下，不同的收费表可能被视为违反休眠商业条款的歧视性行为--例如，如果收费被认定为有利于州内商业利益的歧视，或者如果这种收费的利益只惠及州内各方。此外，国会总是可以通过立法解决任何潜在的休眠期商业条款问题。正如最高法院所指出的，"当州或地方政府的行为得到国会的特别授权时，即使它干扰了州际商业，也不受商业条款的约束。"

新出现的问题

一些州可能倾向于在州边界而不是在更多居民会受到影响的内部地点收取通行费，这实际上是对州际旅行征收比州内旅行更高的税率，在某些情况下使州外公司处于与本地公司竞争的劣势。州立法还提议给予州内居民和企业税收减免，以抵消州内居民的通行费成本，作为征收边境通行费的替代措施。

一个相关的新问题涉及到一个州对从事州际货运的卡车收费是否是对州际商业的不适当的负担。此外，仅用商业重型卡车收费来资助重型卡车和其他机动车使用的收费设施，可能会导致对休眠商业条款的质疑。

向卡车收费

另一种可能性是通过退税来补偿司机在使用收费公路时支付的燃料税。对于向国内税务局报税的纳税人来说，这可以通过电子方式完成。然而，并不是所有的用户都要报税，这就留下了如何保护这些用户不因在收费公路上行驶的里程而被收取通行费和税款的问题。美国财政部的退税成本可以从HTF中扣除。如果不是这样，退税可以被看作是对HTF的一般资金补贴。

收费会增加交通支出吗？

多年来，一项现有的联邦计划，即收费抵免计划，允许各州将收费收入用于服务州际旅行的资本投资，作为各州对联邦公路拨款的部分匹配要求。州际公路收费的大幅扩张也可能在全国范围内扩大收费信用的使用。这就提出了一种可能性，即各州为其联邦公式拨款的配套份额提供的国家收入资金可能会减少，除非法律有其他变化。

FHWA负责监督各州的支出，以确保各州保持其改善公路系统的努力。然而，2012年政府问责办公室的一份报告发现，FHWA决定一个州是否可以获得收费信用的责任，使该机构"处于批准其积极和密切参与制定的行动的地位"。

车辆行驶里程收费作为收费的一种替代方式

车辆行驶里程（VMT）收费是对每一英里的行驶收取类似收费的费用。它已被提出来作为联邦和州的汽车燃料税的替代品，目前支持公路支出。按照一般的建议，基于里程的收费将对一个州内或全国范围内的任何道路的使用征收，而收费只对特定的公路路段、桥梁或隧道征收。

大多数现有的高速公路收费是基于重量和行驶距离的，VMT也可以用类似的方式来构建。电子收费和基于里程的道路使用费都可以用来实施拥堵定价，即在繁忙时间使用道路时向司机收取更多的费用。然而，VMT的一些广受批评的方面，如难以满足没有信用卡账户的司机的需求，以及对车辆跟踪系统会侵犯司机隐私的担忧，在关于收费的讨论中通常不太突出。

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