我国EPC总承包模式发展历程及困境与对策

EPC总承包模式作为国际通行的工程建设管理模式，是将工程项目的设计、采购、施工等一体化实施，具有缩短项目建设周期、提高项目综合效益、减少工程纠纷等优势。在我国的大力推行下，EPC总承包模式逐渐成为了工程项目管理的主要模式之一，本文将从EPC总承包模式发展历程、现存问题及解决对策展开探讨。

一、EPC总承包模式定义

在国际工程项目中主要的建设管理模式有DBB（设计-招标-建造）模式、CM（建设管理）模式、DB（设计施工）总承包模式和EPC（设计-采购-施工）总承包模式，EPC是英文Engineering（设计）、Procurement（采购）、Construction（施工）的缩写，即从事工程总承包的单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程或者若干阶段承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。被称为“交钥匙”模式（Turnkey），是近几年我国工程建设领域大力推行的一种管理模式。这一模式的规范运作程序源于国际咨询工程师联合会（FIDIC）1999年出版的国际工程承包通用合同范本。EPC工程项目多集中在石油化工、电力行业、制造业等领域,一般具有投资金额大、技术要求高、管理难度大等特点。

二、EPC总承包模式发展历程

EPC模式的发展历程伴随着相关政策和规范性法规文件的颁布而不断推进，它的概念在指导实践中经历了由简单到逐渐完善的过程，在不断适应市场发展的情况下正确指引我国工程总承包项目的应用。

20世纪80年代以来,国务院及各部委陆续出台有关工程总承包的文件，工程承包市场出现了新的趋势,在越来越多的投资项目中,业主开始采用EPC总承包的建设方式，政策与法律规范性文件的发布作为EPC发展历程的重要标志，我国推行EPC总承包模式历程大致分为试点、推广、全面推进等三个阶段。

试点阶段（1984年-2002年）

这一阶段我国的相关政策并没有开始推行工程总承包，而是开启了EPC工程总承包模式的试点运行。

1984年9月，国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理若干问题的暂行规定》，化工行业开始试行工程总承包模式，开启了我国EPC总承包模式的探索之路。

1997年11月，我国《建筑法》明确提出倡导实行工程总承包模式。

1999年8月，建设部发布《关于推进大型设计单位创建国际型工程公司的指导意见》，提出用五年左右时间推进一批勘察设计单位成为具有设计、采购、施工总承包能力的国际型工程公司。

推广阶段（2003年-2013年）

国内工程总承包的推广发展开启了新阶段，我国主要通过相关法规文件的颁布进一步开始规范，加快了与国际工程项目承包模式的接轨的步伐。

2003年2月，建设部关于《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，第一次以部级文件形式规定了什么是工程总承包，规范了EPC工程总承包模式的定义和内涵。

2005年8月，建设部关于发布国家标准《建设项目工程总承包管理规范》的公告，为进一步提高建设项目工程总承包的管理水平，促进建设项目工程总承包管理的科学化、规范化和法制化，推进建设项目工程总承包管理与国际接轨。

2011年9月，住建部和工商行政管理总局颁布《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》，明确工程总承包合同双方的权利与义务，为我国工程总承包领域合同范本与招标行为确立了初步规范。

全面推进阶段（2014年-至今）

自2014年开始，我国相关部委出台相关政策，进一步加大工程总承包模式的推行力度，相关政策对总承包实施过程中的问题进一步规范说明，提出调整完善现行工程总承包管理制度、落实工程总承包企业的责任，加强总承包人才队伍建设，注重人才培养等。工程总承包模式迅猛发展，呈现火热趋势。

2014年7月，住建部印发《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，要求加大工程总承包推行力度，倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。

2016年5月，住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，要求大力推进工程总承包，开展工程总承包试点工作，此后全国各地密集发文大力推广工程总承包，我国工程总承包模式开始进入加速发展阶段。

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，要求加快推行工程总承包，指出我们国家建筑行业发展组织方式比较落后，提出采用推行工程总承包和培育全过程咨询。

2017年4月，住建部印发《建筑业发展“十三五”规划》，提出“十三五”时期，要发展行业的工程总承包管理能力，培育一批具有先进管理技术和国际竞争力的总承包企业。

2017年12月，住建部印发《关于征求房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》，进一步为工程总承包的发展提出了具体解决方案。

2017年5月，住建部发布国家标准《建设项目工程总承包管理规范》，对总承包相关的承发包管理、合同和结算、参建单位的责任和义务等方面做出了具体规定，随后又相继出台了针对总承包施工许可、工程造价等方面的政策法规。

2019年12月，住建部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，明确要求程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。

2020年5月，住建部印发关于建设项目工程总承包合同（示范文本）的通知，在“2011版合同”基础上，对精准化项目定义、公平分配发承包双方的风险、强化项目管理等内容进行了丰富。

2020年8月，九部门联合印发《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》，意见指出：大力推行工程总承包。新型建筑工业化项目积极推行工程总承包模式，促进设计、生产、施工深度融合。引导骨干企业提高项目管理、技术创新和资源配置能力，培育具有综合管理能力的工程总承包企业，落实工程总承包单位的主体责任，保障工程总承包单位的合法权益。

2020年以来，为贯彻落实国务院、住建部一系列文件精神，浙江、上海、福建、广东、广西、湖南、湖北、四川、吉林、陕西等地启动了工程总承包试点，相继发布工程总承包的相关政策，重点在房屋建筑和市政建设领域推行工程总承包模式。

三、EPC总承包模式特点

与传统承包方式相比，EPC总承包商负责整个项目的实施过程,不再以单独的分包商身份建设项目,有利于整个项目的统筹规划和资源协同，能够最大限度地发挥工程项目管理各方的优势，实现工程项目管理的各项目标。EPC工程总承包与传统的施工总承包模式相比具有以下几方面的优势。

四、EPC总承包模式现存问题

EPC模式显著的效益优势和未来的发展前景得到了国内外建筑工程领域的关注，不可否认EPC模式在我国近四十年的发展历程中取得了一定的进展，尽管政府先后发布了许多与EPC模式相关的法律法规和指导文件，但我国还是有相当数量的EPC工程总承包项目不是真正意义上的EPC，有些项目实行EPC总承包模式未充分发挥它应有的优势，处于一种“换汤不换药”的现状。笔者通过访谈方式以及中国知网选择“EPC总承包模式”等主题词剔除相关性不大的文献进行整理，发现制约EPC模式发展问题种类较多，以下是从不同层面整理了推行EPC总承包模式的主要制约因素和现存问题。

4.1政府层面

（1）相关法律法规不健全

EPC的发展虽处于全面推进阶段，但与之匹配的相关法律法规尚待完善，现行的主要法律法规有《建筑法》《建筑工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等，能够适应于建设项目EPC工程总承包的基本建设管理程序、管理规范、管理标准等法律规范性文件不足。同时，在金融保障制度、工程保险机制、工程担保机制、建筑市场信用机制更是存在不完善情况。难以为EPC模式的实践提供强有力的支撑。

（2）政府相关部门之间相互协调性差

工程企业按照涉及的专业归属不同政府管理部门管理，不同行业主管部门颁布的执行标准存在差异，政府及相关部门之间相互协调性差、政府同一部门下的法律规范欠缺统一规范，并且还有很多自相矛盾之处。

4.2建设单位层面

（1）建设单位对EPC模式存在认识误区

一部分建设单位对EPC模式的认可度低、操作不规范，认为EPC模式削弱了其对项目的控制权力，受传统模式的影响，对总承包商具体工作过分干预。另一部分建设单位利用在合同拟定过程中的主导地位，为减少自身的风险，不加区别、不考虑风险合理分摊地将一切风险纳入承包的范围之内，这些都为项目的成功实施增加了成本、工期、质量、安全等多方面的风险，这都是建设单位对EPC总承包模式存在的一些错误认识。

（2）建设单位缺少专业的项目管理人才

建设单位对EPC总承包模式缺乏全面的了解和认识，缺乏对EPC总承包管理模式相关程序标准、程序、法律法规等的掌握，对整个EPC项目缺乏整体的把控，在合同签署阶段容易产生分歧，对后期项目实施带来风险。

4.3总承包单位层面

（1）工程总承包内部制度不完善

EPC总承包模式下，设计施工采购一体化以利益最大化为目标，在实际EPC工程总承包联合体内的设计、施工更像是合作关系，为了中标而组成的临时联合体，因为各自能力强弱不同，无论设计、施工哪一方主导都存在自身业务能力欠缺，总承包企业总体综合能力欠缺，在资源整合、管理理念、组织框架和分包管理制度等都存在缺陷和短板。

（2）缺乏复合型管理人才

我国工程总承包的整体人才建设相对落后，既懂设计，又懂采购与施工以及项目管理的复合型人才较少，成本意识差、相关知识认识缺乏，对系统了解不够，往往造成项目风险变大等被动局面。

（3）工程总承包商存在较大合同风险

EPC合同签订后建设单位与总承包商即形成一份合同关系，业主直接管理对象减少，协调的工作量相应减少，但总承包商的履约风险很高，管控和履约风险过于集中，签订的合同中对建设过程中可能出现的可变因素或风险没有进行认真分析与预判，总承包单位又缺乏较强的风险控制意识和处理能力，也加大了项目风险。

（4）工程总承包商能力欠缺

在现行的EPC总承包项目中，大多数EPC承包商功能或资质一般比较单一，不具备全部资质，传统设计、施工单位，在自身专业方面各自都具备较强能力，但从项目整体把控角度来看，都缺乏实施EPC总承包模式的能力，无法做到设计与施工的深度融合，不能发挥EPC总承包模式应有的优势。

4.4.建设单位与总承包商之间缺乏信任

EPC项目为发承包双方提供了自由发挥的空间，建设单位与总承包商之间缺乏信任，受传统建设模式的影响，建设单位担心总承包商为谋取最大利益而降低项目质量，本应由承包商完成的工作业也要介入实施。在这样的情形下，工程总承包商虽然承担了EPC的责任，但并没有享受到EPC的利益，没有形成合作共赢的局面。EPC总承包商本应该分享的设计、采购和施工管理三个阶段的价值优势被剥夺，不利于承包商积极性的发挥。

五、EPC总承包模式推行对策思考

（1）健全法律法规

法律法规的完善需要对常见违法行为全面梳理，制定法律条款，为EPC模式正确、规范实施提供法律依据，在推行EPC总承包模式快速发展的同时汇总各个行业领域EPC模式实践经验和问题，制定高效、统一、规范的法律法规文件，形成“一行政法规与多部门规章”的格局，对EPC规范性管理文件、工程合同范本、招投标制度等做出规范，实现EPC总承包模式的规范化应用有法可依，有规可循。

（2）加强合同风险管理

由于EPC合同模式的特殊性，总承包商管控和履约风险过于集中，风险相对较高，我国的EPC总承包商对合同风险预测和防范意识不足，措施方法不规范，就要求EPC承包商必须拥有精湛的法律知识和方法对合同进行管理，签署EPC合同时承包商要充分了解业主的意图，厘清业主和承包商各自的风险，合同中写明双方在工程项目中应分别承担的工作，尽可能减少后期责任不清产出风险后果。

（3）加强人才培养

建筑工程企业的核心和关键终究是要发挥人的作用，EPC模式在项目设计、采购、施工的各个环节都对人员有着更高要求，所以培养懂设计、懂施工、又懂采购的综合性、复合型人才至关重要。EPC总承包模式大力推进，法律法规不断规范，EPC项目数量也与日俱增，未来EPC承包商之间的竞争，很大程度上是高素质人才的竞争，所以，加大EPC项目管理人才的培养力度，重视设计、施工、采购等项目管理人才队伍的建设，才是提升企业自身的创新能力和竞争能力的前提条件。

六、结语

随着我国建筑业变革的不断深化推进，EPC总承包模式集设计、采购、施工为一体的模式逐步显示出生命力，传统模式向EPC总承包模式转变是行业和社会发展趋势，但在加速推进的过程中也带来了一些新的问题和挑战，我国EPC工程总承包模式还有很长的路要走，政府、建设单位、总承包企业应该重视EPC总承包模式在发展过程中存在的问题，并采取适当措施解决问题，实现我国EPC工程总承包模式的持续健康发展。