城市轨道交通项目跟踪审计的实践和思考

摘要：随着城市规模不断扩大和城市人口的急剧膨胀，城市交通拥堵问题制约着城市的进一步发展。城市轨道交通项目作为改善城市交通、促进城市经济发展的一个重要解决方式获得地方政府的高度重视，并逐年增多。轨道交通项目具有建设周期长、投资大、难度大等特点，如果采用传统事后审计监督，将直接影响审计监督的效果，甚至影响资金使用效益。本文结合城市轨道交通跟踪审计的实践展开分析并作深入思考。

随着我国经济高速发展，轨道交通建设作为解决城市交通拥堵问题的一剂良方，越来越受地方政府重视，全国开工建设轨道交通的城市逐年增多。 目前，全国已有40多个城市轨道交通建设项目获得国务院批准，里程超过3000公里。 轨道交通建设具有建设周期长、投资大、难度大的特点，属于重大建设项目，社会效益明显，备受民众瞩目，是政府审计监督的重点对象。 本文从轨道交通跟踪审计工作必要性、重要内容和关键步骤等方面提出粗浅的看法，共同探讨以提高轨道交通审计工作水平。

一、轨道交通建设跟踪审计的必要性分析

1、建设投资大。某市轨道交通1、2号线项目同时开工，1号线总长约39.18KM，设地下站28座，总投资约272亿元。2号线总长约20.85KM，设地下站17座,总投资约161亿元。两条轨道交通线路同时施工，总投资金额达430亿元。

2、建设周期长。轨道工程的建设期一般为4到5年，从勘察设计、车站主体施工、盾构掘进、铺轨施工、机电安装、列车试运行，时间跨度长，每个阶段的施工侧重点均不同。

3、协调事项多。轨道交通建设线路均经过城市的重要区域和重要交通线路，是一个规模巨大的系统工程，涉及城市管理的方方面面，如：轨道沿线的征地拆迁、产权单位管线迁改（供电管线、军事光缆、通信线缆等）、沿线绿化迁移、交通导行改造、交通疏解等。

4、隐蔽工程量大。前期轨道车站主体及沿线存在大量的雨污水、通信、绿化等需要迁移，这部分工程量很多为隐蔽工程，更可能发生多次迁移，待竣工决算审计时，往往现场已物是人非，无法追溯，审计质量难以保证。

5、变更数量多。轨道项目投资大、周期长，在城市的主干路、地下等施工的工作量巨大，涉及征地、交通、产权单位协调、周边标志性建筑保护等事项，不可避免存在大量的变更。

综上，若轨道建设项目竣工验收投入运营后再开展竣工决算审计将无法满足审计监督的需要，审计部门对隐蔽工程量和现场多次迁改的工程量均无法核实，对工程变更的原因、决策依据也可能无从了解，导致一些不必要的损失无法挽回。因此，对轨道交通建设项目开展跟踪审计能及时发现问题，避免不必要的经济损失，同时能更好地监督工程质量，推动项目建设有序进行，保障建设资金发挥更大效益。

二、轨道交通建设跟踪审计的重点

1、把关招标文件。轨道交通建设的合同数量多、金额大，合同条款严谨明确能避免结算时的纠纷甚至是诉讼。审计部门应将审计监督的关口前移，在招标公告发出前即对招标文件进行审核把关，加强事前监督；对合同条款不明确或不合理的，及时发出跟踪审计意见书，提醒建设单位加强合同条款的风险把控，堵住合同漏洞，避免不必要的损失。

2、关注招投标情况。某市轨道交通1号线工程工期过半，设计、监理、施工、咨询等合同总数量已超200个，单个最大合同金额超27亿元，鉴于招投标过程中极易发生违法违规问题，所以招投标情况应是跟踪审计的重点，审计内容应包括建设单位招投标管理制度的制定和执行，关注招投标过程是否公开透明以及有无围标、串标等情况。

3、关注建设程序。建设程序文件审核是轨道交通工程审计的重要部分，主要审核项目的合法性、程序性。审核内容包括项目立项、概算审批、土地使用权证、建设工程许可证、施工许可证、施工图审查等前期建设程序的文件是否齐全。

4、加强对合同变更的过程监督。因轨道交通项目参建单位多，拆迁、交通等影响因素多，再加上诸多不确定因素，合同变更在所难免。跟踪审计应重点关注合同变更，参加轨道建设单位的变更事项会议，了解变更产生的原因、合同条款约定、对合同价款影响，及时分析变更的合理性、程序性等，加强过程监督。

5、关注工程质量和安全。跟踪审计不仅要关注资金使用，更要关注工程质量和安全。跟踪审计关注项目质量、安全，并不是取代建设工程质量、安全相关主管部门的职责，而是对建设单位的质量、安全管理体系的建立、执行进行监督，从制度建设、执行考核、台账资料管理等方面入手，客观分析轨道建设质量、安全管理总体情况，提出合理性建议，推动项目建设。

6、关注参建单位主要管理人员变更。加强建设单位和施工单位管理人员的稳定性，有利于轨道项目的更好推进。跟踪审计过程中，严格控制参建单位主要管理人员的更换，能有效避免参建单位以次充好，以低就高，将合同约定的水平高、经验丰富的管理人员调离项目造成施工组织能力下降，为项目顺利推进提供组织保障。

7、关注建设单位结算审核的及时性。跟踪审计中，不仅要关注建设单位工程量计量、工程结算、委托第三方审计的管理制度制定和执行；还要关注建设单位是否对施工单位报送的结算及时审核，监理单位对工程量的计量是否准确及时，委托第三方审计是否及时。

三、关于做好轨道交通建设项目跟踪审计的几点思考

首先，轨道建设项目跟踪审计不能将审计监督代替轨道建设项目的管理，要扮演好“裁判员”的角色。跟踪审计过程中，建设单位可能为了推卸责任，将许多本应是建设单位决策的事务都交给跟踪审计单位，如对材料认质认价、确定变更方案等等，如果审计对这些事务进行了决策，参与了建设管理过程，变成了“运动员”，将不利于审计监督工作的开展。为了能够在跟踪审计过程中紧紧抓住审计重点，明确责任，审计组应编制目标明确、内容详实、重点突出、科学合理的审计实施方案，理顺审计和被审计单位的关系，做到履责尽责不越位，在跟踪审计过程中牢记两个基本原则：一是只提建议，不做决定，做到监督到位；二是多听少说，谨言慎行，树立风险意识，保持客观立场。

其次，加强事中监督，及时了解建设过程中出现的情况，提出审计建议，避免不必要的损失。跟踪审计的核心是将审计关口前移，有效克服事后监督的滞后性和局限性，把握审计主动性，可以在项目实施过程中促进建设单位加强工程管理，使轨道项目高质量、有序、快速推进。

再次，审计部门根据建设单位报送的阶段性竣工决算资料进行审计，要督促建设单位完善竣工结算管理制度，加强内部管理，及时对完成的工程项目进行计量并保存文字和影像资料，委托第三方开展竣工结算审计，形成竣工决算报告，接受审计监督。