浅析PPP模式下公共基础设施项目审计监督

一、PPP模式的社会意义和现状

2014年以来，国家大力推行社会资本参与公共基础设施项目建设，旨在更好地将民间资本和政府工作有机结合，减轻政府财政负担，提高资源使用效能，促进国家整体发展。PPP模式在我国应用较为普遍，涉及市政、交通、旅游、城镇综合开发、能源、养老、水利、医疗、教育等，项目量大面广，实施过程中的有效监管显得尤为重要，这对审计人员国家规章制度认知度和融资、金融等各类专业知识都提出更高更严格的要求。

二、PPP模式存在的问题和隐患

（一）立法不到位。PPP的运作需要从国家立法层面对政府部门与合作企业在项目中应各自承担的义务和风险进行明确界定，对项目设计、融资、运营、管理及维护等各阶段的行为加以约束，最大限度地发挥优势。但目前用于指导、规范PPP运作的多为国家各部委出台的办法、规定，层级高度不够，且部门间的政策衔接不畅，导致实施时矛盾较多。

（二）运作欠规范。一是缺乏竞争。不少政府部门以加快进度、节约时间为由，不重视合作单位的比选，通过政府会议纪要等方式，规避通过有效的竞争手段择优选择项目的投资人、参与方及相关咨询单位，导致社会资本合作方素质低下，难以确保充分履约。二是轻视评审。PPP模式下，应对项目及双方的合作进行“两评一方案”评审，即物有所值评估、财政承受能力评估及项目初步实施方案评审。但不少政府主管部门对“两评一方案”的重要性缺乏必要的认识，只当作可有可无的程序，走走过场，导致出现大量虚假评估、形式评估，无法真正指导项目的实施。

（三）政府部门难以形成监督合力。政府对PPP项目的监管是一项极其复杂的系统工程，PPP模式要求政府部门深度参与，但事实上有相当一部分项目的管理被全权委托给投资单位，政府部门的监管形同虚设，造成项目成本失控，也给工程质量带来隐患。同时监管部门涉及财政、发改、银监、规划、物价、质监、司法等诸多机构，因为监管部门众多，也容易造成部门间配合与协同行动的困难，导致出现监管盲区。

（四）合作企业诚信难以保证。即便通过合法的竞争程序选择了投资人，但由于合作双方缺乏深入的了解，且对于民营企业难以通过行政命令对其实施有效监管，加之企业素质参差不齐，很难确保所有的合作企业均诚信履约。一旦投资人或参与方违约，则政府所要付出的成本更大。尽管通过法律诉讼可以迫使其继续履约，但法律诉讼引起的工期延误造成的无形损失同样难以弥补。

三、PPP模式下的审计监督措施

审计人员应积极主动参与审计监督。公共基础设施项目是政府审计的重要监督内容，对PPP模式下的公共基础设施项目加强审计监督，是审计机关义不容辞的职责，也是维护和保障政府及合作方正当权利、推动PPP健康发展、规范运作的客观需要。

（一）优化审计方式，加强全过程审计监督。审计机关积极配合好政府主管部门，理清与各部门的关系，根据自身职责确立不同阶段的审计重点，做好全过程跟踪审计。由于投资主体、资金渠道、利益相关方的多元化，因此审计关注的重点应贯穿于事前监督、事中监督与事后审核监督整个过程。事前监督以确保项目建设合法合理、降低未来合作风险为目标；事中监督，即对PPP项目的执行监督，是发生于项目执行阶段的监督，以保障项目合同适当履行为目标，以监测社会资本的具体行为为重点；事后监督以验证项目物有所值程度、积累PPP模式管理经验为目标，并通过各类保障机制对社会资本的偏差行为进行纠正。

（二）转变审计思路，维护各方合法权益。作为政府审计机关，保障政府利益不受损害，固然是审计的应有之义，但在保障政府利益的同时，对于资本合作方的合法权利应引起同等重视，只有这样，才能增强社会资本参与合作的意愿和信心，同时确保项目能在双方诚意合作、共同履约的前提下顺利推进，及时发挥效益。如果只是一味地偏重于政府一方，看似维护了政府利益，但影响的是整个项目的实施质量，最终损害的是公共利益和政府形象。因此，在审计过程中，应充分关注合作协议对于双方的权利义务划分是否公平合理，同时监督双方的履约情况，防止无故违约。

（三）拓宽审计视角，加强项目综合绩效审计。成本核算应该成为审计的重点，社会资本为了追求利益的最大化，可能会有提高收费价格、做大投资成本和多占经营资源等行为，其中做大投资成本的企图最为强烈，通过虚构成本可以套取建设资金，同时又为提高政府付费和多占经营资源提供理由。审计机关应特别关注在项目建设和经营环节多结算工程价款、虚假合同套取资金、虚构管理费用等问题，并在此基础上强化绩效审计，关注资本合作产生的经济效益和社会效益。

综上所述，随着我国经济和社会的发展，政府与社会资本合作采取PPP模式参与公共基础设施建设会不断加大，面对如此形势，如果监督机制缺失，可能造成政府高付费、社会资本侵占政府经营资源的不良后果。因此，需要不断完善PPP模式在我国的运行机 制和审计监督机制。