小水电站拆除引发的几点思考

经过几十年高速发展，中国经济、社会取得巨大成就同时，确已到了对资源、环境、生态进行修复并重新规划未来可持续发展方向的关键期。近年来，在一些水电资源比较丰富的地区，为响应上级号召而大力开展的拆除小水电工作，面临如何建立科学、有序的退出和善后机制的问题，对一些关系地方社会经济发展的工程项目如何依法进行合理补偿的问题。  

 

 

 

北京一家律所的小水电拆诉团队先后接触、代理了大量以民营为主的中小水电企业拆除补偿案件，发现中小水电企业在面临拆除压力时几乎没有有效的应对之策，对最终结果也只能无可奈何，被动接受。为此，该所希望从法律实务和理论两个方面，为政策制定建言献策，为中小水电企业提供量身打造的综合法律服务。  

 

近日，该所小水电拆诉团队接受了来自西南某省的小水电企业主的咨询。据介绍，其经营多年的小水电企业正面临清理拆迁问题，因为不了解这方面的政策法律，专门赴京请教。该所组织专业律师和行业专家，进行认真分析研究后认为，小水电拆除工作，应发展、环保、生态和民生多方兼顾。  

 

 

一、拆水电，还是拆水坝？  

 

小水电拆除，因为牵扯多方利益，历史和现实背景较为复杂，实践中也发生了与政策本义不符的情况。  

 

在行文之前，有必要就政策实践中发生的一种似是而非的现象进行追本溯源，即：本轮政策落实的核心目的，是为了修复生态环境，还是为了拆除小水电？或者说，是否将修复生态环境的系统性工程，理解并聚焦于（扭曲为）拆除小水电即万事大吉？即便如此，拆除了小水电，与之同时存在的水坝还要不要拆除？与之关联的周边设施、生态环境如何还原？  

 

核心概念很简单：水电是否等于水坝？答案显而易见是否定的，没有了水坝，也就没有了发电功能，这是上游逻辑决定下游逻辑。那么，没了电力供应，地方经济和民生问题如何协调和衔接？  

 

所以，水电拆或不拆，表面看取决于水坝去留，深层逻辑更取决于由水坝形成的水域面积所养成的区域小生态、小气候的综合影响。请注意，是综合影响——水电、水坝、周边设施、生态、环境，这层层递进的五大要素关系所形成的综合影响，最终是趋于优化，还是恶化，才是应该考量的关键。  

 

有观点认为，只要抓住了“小水电”这个命门，就抓住了政策执行的核心，这种理解需要重新认知。特别是一些对地方社会经济发展意义重大、民生依赖度较高、生态环境已趋稳定的小水电项目，哪怕因历史原因存在法律手续不全的遗留问题，也应一事一议，重新进行科学和客观的评估。在存废之间，算一本政治账，并不很难。  

 

 

二、拆水电，力避“一刀切”  

 

根据《自然资源部、国家林业和草原局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函”自然资函（2020）71号》的内容描述，简单可理解为“有序前提下的优化调整”；  

 

据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，其关键词是：依法、合理、共享、传承、有序；  

 

另据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》的基本意涵，是在强调“保护优先”同时，提出“统筹推进，分类管控”。还确定了2020年完成编制、2035年“完成布局体系”的工作目标。而其中“严格监督考核”，相较上二个文件，该文件向基层的推动力更强，落实压力更大。  

 

总体而言，目前可见的三个相关文件都有关于分类、逐步推进的表述，而第三个文件对基层工作的压迫感最强，导致的后果也最严重。  

 

该团队注意到，不少小水电周边生态环境已在持续优化，或趋于稳定，已不需要人为修复，如果强行干预，反而带来新的生态环境破坏，同时，地方经济发展节奏被打乱、还出现新的民生问题、灌溉问题和水患问题。  

 

从各地拆除小水电的情况反映来看，涉及到区域经济可持续发展、政策稳定和延续性问题，面临生态多样性和环境再平衡、地方民生问题平稳过渡的严峻考验，所以，这是牵一发而动全身的大动作，应该引起政策制定层和执行层的高度关注。  

 

根据实践经验，该团队将必须要拆除的中小水电企业面临的情况总结为五种情形，实践中也容易造成五种损害（另有专文论述）。  

 

大体而言，该团队认为应在政策落实中认真区分不同地域、不同性质、不同年份、不同生态环境和不同社会经济发展水平等多种情况，分地、分企施策，力避“一刀切”。  

 

 

三、历史遗留与现实困境如何协调？  

 

这一情况需要社会监督机制及时介入和行业专家的声音。  

 

从网上舆情来看，对拆除小水电现象持不同意见者众。如《中国经济周刊》在2021年8月6日对国务院发展研究中心研究员王亦楠的采访，就很有代表性。  

王研究员从流域生态、小水电对地方经济的意义、防洪安全、民生就业脱贫和法律等多角度，提出很有建设性和针对性的意见。他指出，与此相关的法律有《水法》、《电力法》、《可再生能源法》、《行政许可法》、《环境影响评价法》等；他强调，现行政策应尊重历史，下位法应服从上位法。  

 

王研究员称，为解决自然保护区划定与人民生产生活存在严重矛盾的问题，避免水利水电工程被大面积拆除，2020年自然资源部（自然资函〔2020〕71号文）、国家林草局（林规发〔2020〕64号文）都作出最新规定，但并未有效落实，保护区的边界划定仍不合理。而且，法律规定小水电的有些手续可限期补办，实际执行中也往往没有机会补办。  

 

 

另在《中国电力报》2019年3月14日对全国人大代表、中国水利水电科学研究院副总工程师郭军的的采访中，郭工提出了“小水电站退役应制定配套管理制度”的建议。  

 

她认为，“拆除和退役一样要有监测、有验收，更重要的是要重视拆除工作对当地生态环境的影响。拆除工程要有环评的技术方案，只有修复措施和社会影响问题解决都到位，才能允许开工”，但现行条例只规定了新建项目应当严格执行国家基本建设程序和相关技术标准。  

 

郭工表示，小水电退役制度不仅要解决工程拆除工作中的技术问题，还应高度关注解决生态环境修复和社会效果的长期问题，要完善符合本国法律法规规定的申报审批程序，建立评价体系、考核制度、生态环境协作联动机制。  

 

郭军表示，“小水电的退役任务紧迫，而与之配套的退役制度依然缺乏。” 看来，扫清制度上的障碍，应是后续很重要的一项工作。

 

本小水电拆诉团队将继续关注这方面的最新动态，并积极为中小水电企业合法权益提供权威高效的法律服务。     

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