孙小丽 武汉市城市轨道交通实施评估与“十四五”发展思路

国内超(特)大城市和部分大城市已进入城市轨道交通快速发展时期，发展城市轨道交通日益成为缓解大城市交通拥堵、推动城市可持续发展的重要途径。截至2022年2月，中国已开通城市轨道交通的城市有51座(不含港澳台) ^[1] ，武汉市以435 km的城市轨道交通运营里程排名第5。武汉市一直加速推进城市轨道交通建设，共完成四期轨道交通建设规划编制并获得国家批复(见图1)，2025年规划建成线路规模总计将超过600 km。同时提出建设地铁城市2.0升级版目标，即围绕城市轨道交通建设，形成优化城市空间结构、促进城市更新、拉动新城发展、改善城市环境的低碳生态可持续城市发展策略和发展模式 ^[3] 。

图1 武汉市已批复城市轨道交通前四期建设规划

资料来源：文献[2]。

然而，城市轨道交通并不是解决大城市病的“万金油”，其投资巨大、公益性特征明显、运营成本高。如果不能将城市轨道交通建设与城市发展相结合，不从源头上实现城市轨道交通与沿线用地功能和布局同步优化，不从根本上构建符合居民出行特征、以城市轨道交通为骨干多方式无缝衔接的公共交通系统，城市轨道交通的建设与发展将不可持续，并且会成为阻碍城市发展的沉重负担。

步入“十四五”时期，武汉市国土空间规划正在加快编制，新一轮轨道交通建设规划即将启动。在此背景下，亟须从城市轨道交通与城市空间结构耦合、与土地利用优化、与城市功能引导的互动角度评估城市轨道交通网络化运营阶段的实施经验和不足，为武汉市国土空间“十四五”规划及新一轮城市轨道交通建设规划编制提供支撑。

2000年，国家发展改革委批复武汉、长春、大连、重庆4个城市为首批轻轨建设示范城市，自此武汉市城市轨道交通建设进入实施阶段。在至今20余年的时间里，武汉市城市轨道交通经历了3个发展阶段(见图2)。

图2 武汉市城市轨道交通发展历程

资料来源：根据文献[4]数据绘制。

1）起步发展阶段(2000—2011年)：实现城市轨道交通从无到有，建成城市轨道交通1号线一期和二期，运营里程达28.5 km，单线运营，服务汉口沿江地区主客流走廊。

2）跨越式发展阶段(2012—2015年)：实现城市轨道交通从单线到成环发展。从2012年开始，每年至少1条城市轨道交通线路通车，这一阶段运营里程达126 km，重点解决主城区交通问题。

3）网络化稳步发展阶段(2016年至今)：进入“十三五”时期，武汉市每年至少开通2条城市轨道交通线路，进入网络化稳步发展阶段。城市轨道交通线网拉开骨架、轴向放射式发展，主城区线网逐渐加密、同时联通新城。这一阶段运营里程为210 km，年运营里程接近40 km。截至2021年末，武汉市城市轨道交通运营里程达到435 km。

城市轨道交通作为百年工程，不仅要承担城市公共客运功能，更重要的是发挥引导城市发展功能。因此，应以城市轨道交通建设与城市协调发展为出发点，从客流效益、与城市空间结构协调、城市功能引导、绿色出行等方面，对已运营的城市轨道交通线网进行综合评估。

如图3所示，从全网客流变化趋势看，2016年以前，武汉市城市轨道交通线网经历单线运营到加速成网，客运量快速增加，其中2012—2015年年均增长率达84.7%，最高客运强度达到1.63万人次·km ^-1 ·d ^-1 ；2016年以后，城市轨道交通线网步入网络化稳步发展阶段，客运量增速变缓，其中2016—2019年年均增长率为21.8%；2019年全网客运量增至370万人次·d ^-1 ，而客运强度下降至1.10万人次·km ^-1 ·d ^-1 。2020年武汉市受新型冠状病毒肺炎疫情影响最严重，客运量处于近年来的低位；2021年全网客运量恢复至疫情前(2019年)的近90%，达到330万人次·d ^-1 ，客运强度为0.92万人次·km ^-1 ·d ^-1 。

图3 武汉市城市轨道交通线网运营里程及客流变化趋势

资料来源：根据文献[4]数据绘制。

随着城市轨道交通建设进程加快，建设重点由优先建设主城区线路，解决三镇分割、过江交通难题转变为联通新城。主城区人口及就业岗位密集、客流效益高，2021年末武汉市三环线以内城市轨道交通线路长度为243.5 km，占全网线路总长度的55.9%，客运量约占全网客运总量的80%；而外围新城线路长度占44.1%，客运量占比仅为20%，新城客流效益有待提高。出现这种情况的原因是新城区轨道交通线路处于起步阶段，尚未实现快速联通功能，较私人小汽车出行竞争力差；同时，面对已呈现出的武汉与都市圈城市连绵一体化态势，城市轨道交通尚未联通都市圈范围，缺少对都市圈客流的服务功能。

2021年末，武汉市城市轨道交通客运量占公共交通客运总量的比例增至52%，骨干作用凸显。受两江交汇、三镇分割的独特地理环境影响，过江交通问题一直是武汉市交通的首要问题。现状4条跨长江、2条跨汉江城市轨道交通线路形成快捷畅达的跨江城市轨道交通体系，承担日过江客运量约70万人次·d ^-1 ，占公共交通日过江客运总量的50%，相当于30~40条公共汽车线路运能，对缓解武汉市“过江难”问题发挥了突出作用。

自《武汉市城市总体规划(1996—2020年)》确立多中心发展格局后，《武汉市城市总体规划(2010—2020年)》提出“1(主城)+6(新城)、轴向拓展”的空间发展战略，城市空间结构进入多中心形成关键期。已建成城市轨道交通线网有效支撑了“主城+新城”城市空间格局，主城区内城市轨道交通车站500 m城市建设用地覆盖率达到61%，新城往阳逻、临空副城、吴家山、纸坊、光谷副城方向至少建成1条放射轴线(见图4)。由于初期城市轨道交通建设速度缓慢，线网生长滞后于轴向拓展理念的提出，没有充分发挥对城市空间结构轴向拓展的引导作用，尤其是在西北部吴家山、金银湖以及盘龙城，这些区域仍呈现用地向外围蔓延的趋势，新增加人口向二环线、二环线与三环线之间圈层逐渐填充；居民主要出行目的地在主城核心区域，向心交通特征明显、交通拥堵严重。而北部的前川新城、西南方向的常福新城仍缺乏城市轨道交通线路联通。三环以内主城区人口密度2万人·km ^-2 以上的东风大道、民族大道等走廊仍缺乏轨道交通覆盖。

图4 武汉市已建城市轨道交通线网与近期城市建设用地拓展关系

资料来源：文献[4]。

在支撑区域协调发展方面，2020年，武汉市地铁11号线葛店段开通，开启武汉与鄂州同城化发展新阶段，两市日通勤客流量超过5 000人次·d ^-1 ，支撑了武汉东部城镇发展主轴拓展。然而，该线路在鄂州仅有一站一区间，对拓展中心城市的辐射带动作用有限。

从宏观线网—中观线路—微观车站层面评价城市轨道交通线网对城市功能的引导作用。

1）宏观线网层面。

已运营的城市轨道交通线网实现了对主城区内重点功能区覆盖，武汉中央商务区、汉正街中央服务区、二七滨江商务区、汉阳四新商务区、武昌滨江商务区、青山滨江商务区、杨春湖高铁商务区7个重点功能区均有轨道交通线路联通。但是，仅仅以城市轨道交通联通性为标准并不能判断线网对功能区的影响带动作用，还要评估区域可获得的公共交通资源的差异性和客流集聚作用的不同而带来产业、资金等资源的吸引力差异。因此，将全网轨道交通车站集散客流量排名前20名、5 min步行可达4个以上公共汽车站区域作为轨道交通主功能区，其具有更高的可达性并集聚更多的客流；将轨道交通车站集散客流量排名20~50名、5 min可达至少2个公共汽车站区域作为轨道交通次级功能区，其余轨道交通沿线区域作为轨道交通一般影响区。将轨道交通与城市各级中心、功能区进行空间叠加(见图5)，以此评估轨道交通对城市功能的引导作用。

图5 城市轨道交通功能区与城市各级中心叠加关系

资料来源：文献[4]。

从分析结果看，主城区内各中心和重点功能区与城市轨道交通主功能区和次级功能区契合较好，但受沿江区域地质影响，轨道交通主功能区分布在两江四岸核心区的边缘，覆盖有待加强；同时，还应加强青山滨江商务区、汉江湾、汉阳四新商务区的轨道交通线路建设，凸显轨道交通主功能区对主城区功能布局的优化与支撑。对于在建的主城区外功能区，如常福新城、国家网络安全基地、国家级智能网联汽车示范基地等，仍无轨道交通已批或在建项目；长江新城仅有一条轨道交通线路连接，缺乏轨道交通主功能区对新城中心的支撑；在阳逻新城中心，轨道交通车站与新城中心相距3 km，存在站城分离现象，对新城产业功能提升和人口集聚未提供有效的轨道交通服务。

2）中观线路层面。

已建城市轨道交通线路不仅带动沿线城市用地结构优化、盘活沿线土地存量资产，还提升了城市空间品质。以轨道交通2号线为例，2018年线路开通5年与2013年刚开通时相比，沿线公共设施用地比例增加10%、绿地增加2%、道路与交通设施用地增加3%；现状客运量为90~100万人次·d ^-1 ，是主城区轨道交通客流效益最好的线路。相比之下，主导TOD功能的新城线路存在沿线用地开发建设和人口导入滞后问题，仅注重轨道交通线路工程建设，城市功能亟待完善，如阳逻线开通3年后规划用地落实率仅为62.9%，车站1 km半径范围的人口聚集仅占规划人口46.2%，同时也造成客流效益难以发挥的恶性循环。

3）微观车站层面。

一是城市轨道交通车站出入口少，以标准4个象限出入口居多，仅有14%的车站出入口与周边物业开发直接相连。二是未以车站为核心组织城市生产和生活功能，车站周边缺乏与日常生活相关的医疗站、超市、托幼机构、教育培训机构，以及公益性的文化展示、艺术展示、体育健身等服务，大部分车站内部物业杂乱低端，人气不高。同时，轨道交通车站存在区域均质化发展问题，未能按车站类型、按城市圈层体现差别化的用地构成和开发强度，TOD开发项目数量少。

若要实现交通转型发展，降低私人小汽车使用率，需要以全过程出行链视角审视城市轨道交通车站周边一体化交通衔接。轨道交通出行及两端接驳交通环节均要有吸引力，做到时间有保证、环境较舒适、换乘连续。然而，重地铁建设、轻衔接的现象仍然存在：已建成的机场线和阳逻线沿线自行车停车位按规划设置比例仅分别为52.9%和22.9%；部分新城轨道交通车站建成后缺乏与其衔接的人行道和非机动车道，市民对此满意率仅为1/3；同时，轨道交通与公共汽车、其他交通方式之间尚未形成一票制、一体化换乘优惠服务机制。可见，“轨道+公交+慢行”三网融合不充分严重影响了轨道交通效益的发挥。

经过近20年发展，武汉市城市轨道交通在规划选线、建设实施、综合开发方面积累了一定经验 ^[2] ：

1）城市轨道交通由线成网的建设历程与同时期城市空间结构发展相适应，优先建设了契合城市建设热点和重点功能区发展需要的主城区线路，强调突破两江分割的自然条件限制、加强武汉三镇联系，对城市多中心网络构架起到重要作用。

2）在城市轨道交通规划建设中坚持“政府组织，部门联动，专家领衔、公众参与、科学决策”的工作方针，从宏—中—微三个层面成体系推进轨道交通规划编制，有力保障轨道交通有序建设。

3）积极推进城市轨道交通沿线土地储备及车场资源的综合利用开发，已成功进行常青车辆段、升官渡车辆段和三金潭车辆段上盖物业开发；在有条件的轨道交通站场区域整合土地资源，采取用地混合的形式并强调突出特色，建设为地铁小镇，引导区域发展，实现轨道交通建设的良性循环。

基于评估结果，城市轨道交通线网在发展中仍存在以下不足：

1）武汉市城市轨道交通正加速形成“环+放射”的线网结构，但是整体规模仍然不足，在中心城区人口密度2万人·km ^-2 以上的发展较成熟走廊仍缺乏轨道交通覆盖。

2）从城市轨道交通线网功能层次来看，线路主要是以地铁为代表的城市轨道交通普线，在主城与新城、重要交通枢纽之间地铁仅解决轨道交通联通，缺乏速度更快、品质更高的城市轨道交通快线、市域(郊)铁路服务。在规划的4条市域轨道交通快线13号线、7号线、10号线、11号线中，只有7号线全线建成，但运营速度不足40 km·h ^-1 ，不能满足快速通达需求。武汉都市圈在北部孝感、东南鄂州方向已呈现出跨城通勤联系，但缺乏市域(郊)铁路满足通勤需求。

3）部分新城线路沿线土地开发利用和人口导入滞后，未在轨道交通规划和建设阶段及时调整新城中心用地布局并进行功能优化，导致新城轨道交通线路建成后效益难以发挥。因此，应借轨道交通线路引入新城区的时机，集中优势财力、土地资源建设轨道交通走廊上枢纽车站附近的新城中心，加强产业、居住、商业向车站集中 ^[5] ，利用轨道交通缩短新城时空距离，增强新城中心吸引力，形成新城发展和提升轨道交通客流的互助推动。

“十四五”时期，在新型城镇化、区域高质量发展目标的指引下，武汉市对“1+6”空间结构再优化，提出“主城做优、四副做强、城乡一体、融合发展”的空间发展战略；都市圈层面突出同城化和交通先行，引领同城化发展。新形势下，在城市构建“环+放射”城市轨道交通骨架时期，如何用好轨道交通资源引领城市高质量发展成为迫切需求。

1）建设市域(郊)铁路，助力武汉都市圈同城化发展。

根据武汉都市圈通勤交通分析结果，鄂州、孝感与武汉市交界地带已呈现出连绵发展态势，形成较为成熟的跨城通勤走廊。因此，亟须完善多制式和多层次城市轨道交通线网体系提高轨道交通在都市圈城市的运行效率 ^[6] ，尤其是补充市域(郊)铁路层次，打造1 h通勤圈。鄂州方向，应强化既有铁路武鄂黄城际铁路资源利用，公交化开行市域(郊)列车；孝感方向，孝感临空区与武汉临空经济区发展目标一致，产业趋于协同，鉴于既有城际铁路已纳入国家干线铁路，部分车站无列车停靠，对地方服务功能不足，应尽早建设武汉至孝感市域(郊)铁路，连接至武汉临空副城中心，满足武汉都市圈通勤出行需求。

2）有序加快快线建设，提升网络运行效率。

加快建设城市轨道交通快线，提升运行效率和服务水平。主城区内尽快启动建设快线10号线和11号线，完善“环+快线”的线网主架构，进一步提升武汉光谷副城—武昌—汉阳东西向主要客流走廊的城市轨道交通快线支撑，满足四新、光谷、白沙洲片区重点功能区出行需求，响应民生诉求；同时强化新城放射形轨道交通快线与环线的衔接，发挥环线截流换乘功能。

3）围绕车站构筑“三生共荣”的城市发展模式。

以城市轨道交通车站为核心，应用TOD、用地复合利用、圈层开发等理念从居住、工作、教育、医疗、游憩等活动出发，构建轨道交通建设与城市生产、生活、生态“三生共荣”的发展模式，形成开放舒适的街区、优质共享的公共服务、富含活力的工作场所与丰富多元的游憩体验。尤其是新城轨道交通车站可借鉴东京南町田站改造经验建设田园商业综合体 ^[7] ，以轨道交通车站为核心，融入大型商业设施以及大型自然郊野公园，提供舒适田园生活环境以及便利的交通条件，提高环境竞争力，进而吸引更多家庭选择在此居住，促进新城的长期可持续发展。

城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，对城市发展的作用不仅局限于居民出行、城市建设，对城市治理、生活方式、社会公平也产生深远影响。经过快速建设时期，武汉市城市轨道交通发展由高速向高质、由城市地铁向地铁城市、由政府决策向公众参与转变。后续应结合城市更新制定地铁街区、地铁小镇建设技术标准；突破政策壁垒明确轨道交通建设用地使用权分层出让实施细则；完善轨道交通规划公众参与后评价机制，重视公众参与信息的反馈等，以构建健康、协调、可持续的地铁城市。