投标报价成本评审常见的几种误解与对策建议

□文/邓鋆  任己任

低价并不等于低于成本，低于成本并不等于低于个别成本，低于个别成本并不等于低于社会平均成本，低于社会平均成本并不等于恶意低价竞标，同时个别成本也不等于个别实际成本。1984年我国首次对鲁布革水电站引水系统工程实行的国际招标，就是低价中标的典范，也是低于当时我国水利水电行业社会平均成本的典范。当时，在包括中国在内的八国承包商的竞争中，日本大成公司以低于标底43%的投标报价中标。该公司以项目合同制为抓手进行设计优化与施工组织优化，不仅实现了工程质量优良，还比预定工期提前了5个月。对于成本评审、恶意低价竞标、投标基价、个别成本、最高投标限价等市场环境下的特定行为，应当科学地加以判定，并最终以实践作为检验是否低于成本的唯一标准。

当前，关于投标报价评审，常见的几种误解有：

一是把成本评审等同于恶意低价竞标行为判定。投标报价成本评审不等于恶意低价竞标行为判定。若为了认定恶意低价竞标行为而进行投标报价成本评审，可能导致评标专家对整个招标项目投标报价的成本评审情况不能进行全面、客观、公正的判定，只把总价低于基价规定幅度的投标报价统统作为恶意低价竞标行为而予以否决。投标报价总价高不等于投标报价合理，也不等于组成总价的所有费用项目及主要材料（设备）价格没有低于成本的可能。

二是把投标报价低于投标基价规定幅度等同于恶意低价竞标行为。成本评审不是只对低于成本评审警戒线的投标报价作进一步评审、比较，而是对招标项目所有投标报价进行成本评审，投标报价低于成本评审警戒线只是成本评审的一种方式，投标报价低于基价规定幅度也只是恶意低价竞标行为的表现方式之一。

恶意低价竞标行为具有两个特征：为中标或阻拦特定对象中标故意压低投标报价，以使自己或拟定中标人顺利中标；投标报价低且不可能实施或实施后将出现难以承担的亏损或无法保证工程质量安全并满足招标人对工期的要求。两者缺一不可。投标报标低与低于成本又是一个难以凭主观印象或证明材料就可判定的问题。判定投标报价是否低于成本，除了澄清、承诺，提供书面说明和相关担保或保证外，仍然需要以施工及其结果进行检验。以人为设定的参照物去裁定成本，相当于“纸上谈兵”，不能决定投标是否出局。

三是把投标报价低于成本认定等同于低于个别成本判定。工程成本是工程耗费资源的价值反映，工程耗费资源是工程技术组织实施的结果。虽然建设投资对工程技术具有制约作用，但工程成本始终是工程技术的被动反映。工程技术对工程成本形成具有决定性影响。工程成本是工程技术的价值表现，投标报价是否低于成本，应由评标委员会中的经济类专家和技术类专家协同配合完成，且以技术评审为主。工程成本不是专家认定的结果，而是专家依据评标办法以及对工程成本的证明文件及资料判定的结果。认定是指认可并确定或肯定，带有明显的主观性。判定是指辨别、裁定，强调以事实为依据。

评标委员会在成本评审过程中，怀疑投标人以低于成本报价，可以要求投标人书面澄清并提供相应证明材料。当提供的证明材料不具有说服力时，可要求进一步补充。当证明材料的可靠性不足时，可要求进一步提供承诺、担保或保证。评标委员会成员应当以事实为依据，以公正为准绳，以合理、可行为标准作出辨别、裁定。只有当证明材料具有不确定性而无法作出判定、无法形成一致意见时，才能按照少数服从多数的原则进行表决并予以记录。

评标专家是独立于招标人与投标人之外的具有中立性的第三方，并非法官、检察官，对待具有分歧的问题更应该以科学、严谨、审慎的态度，客观还原事物的真相与本源。《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号）第十八条明确规定：“评审专家应当严格遵守评审工作纪律，按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。评审专家发现采购文件内容违反国家有关强制性规定或者采购文件存在歧义、重大缺陷导致评审工作无法进行时，应当停止评审并向采购人或者采购代理机构书面说明情况。”

四是把最高投标限价的功能等同于招标工程量清单。招标人应当对公布的招标工程量清单的准确性和完整性负责，并不等于招标人需要对所编制的最高投标限价的准确性和完整性负责。

价格是工程交易的结果。招标工程量清单是工程量清单计价的基础，是编制招标控制价、投标报价、计算或调整工程量、索赔等的依据之一。招标工程量清单是根据招标图纸编制的，招标图纸的深度决定招标工程量清单的精度。招标图纸在确定施工单位之前编制，没有进行技术审查和技术交底与施工图会审，其缺陷难以避免。招标工程量清单不准确、不完整引起的变化，按工程变更处理是较为科学、合理的方式。

工程变更是指合同工程实施过程中由发包人提出或由承包人提出经发包人批准的合同工程任何一项工作的增、减、取消或施工工艺、顺序、时间的改变，设计图纸的修改，施工条件的改变，招标工程量清单的错、漏从而引起合同条件的改变或工程量的增减变化。《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）关于工程变更的范围包括招标工程量清单缺陷引起的合同条件的改变或工程量的增减变化。

招标控制价是招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和计价办法，以及拟定的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况而编制的招标工程的最高投标限价。其主要功能是对投标总价与组成投标总价的分部分项工程费、措施项目费、其他项目费以及综合单价、主要材料（设备）单价进行预算控制。最高投标限价是招标人给定的招标工程的拦标价或预算价，不涉及准确性和完整性问题。若最高投标限价是准确的、完整的，则投标报价就没有任何实际意义。《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）4.1.2规定，招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责。5.1.1规定，国有资金投资的建设工程招标，招标人必须编制招标控制价。6.1.5规定，投标人的投标报价高于招标控制价的应予废标。

五是把招标人的责任与义务等同于行政权力。从某种程度上说，责任与义务就是权力，但是承担责任的权力，是保质保量完成工作的职责，而不是指定由谁做的权力。履行职责的权力和责任与义务密切相关，应由责任与义务主体自己选择履行方式。

重点评审的分部分项工程项目清单与措施项目清单综合单价和材料、设备单价（以下简称“重点评审单价”）是招标人本身应当履行的责任与义务。若招标人自己不能从危险性较大、直接影响工程实体质量、占最高投标限价总价比重较大的分部分项工程和能计量的措施项目以及材料、设备中选取重点评审单价，并采用单独列表方式公布其最高投标限价，可以委托工程造价咨询机构确定。不过，一些有能力确定重点评审单价的单位也采用委托工程造价咨询机构确定的方式，不仅是不履行职责的表现，而且造成了公共资源的浪费。

六是把单个项目的评审方法及方式等同于全部项目的评审标准。一些招标人在招标文件中明确了重点评审单价的评审方法及方式，但使用的不是方法及方式，而是标准一词，明显用词不当。

标准是对重复性事物和概念所作的统一规定，它应以科学技术和实践经验为基础，经各方共同协商一致，并由相关组织批准，以特定形式发布，作为各方共同遵守的准则和依据。

招标人在招标文件中公布的是重点评审单价的评审方法以及低于成本的判定方式，而非评审标准。以标准去度量投标文件，涉嫌事先设定中标条件，为个别具有特定目标的招标人提供了可乘之机，且具有明显的不庸置疑性，可能导致一些投标人对本来可以要求澄清或质疑的问题不敢要求澄清或质疑。

七是把单方面确定的评审标准等同于判定投标报价低于个别成本的标准。某招标文件规定，投标报价重点评审单价中，任意一项低于招标人公布的评审标准的，投标报价无效，否决其投标。这为招标人预设中标人提供了方便。

一般说来，重点评审单价中的分部分项工程项目清单与措施项目清单综合单价有20项，材料、设备单价有15项，只要清单综合单价和材料、设备单价中有一项，即使投标报价承诺但不能提供有效的证明文件证明可以满足招标文件重点评审单价要求，就可以判定其以恶意低价竞争而进行否决，这显然为特定投标人中标创造了条件。特定投标人可以依靠特定材料（设备）价格厂商授权书而在投标竞价中拥有特别优势。

八是把基准价等同于个别成本的度量器。某招标文件规定：本项目采用综合评估法评标，投标总报价小于基准价92%的，视为以低于成本报价竞争，该投标人报价为无效报价，否决其投标。其用意在于化繁为简，最终结果却是因噎废食。

成本指商品在生产和流通中所消耗的各项费用的总和。工程成本指承包人为实施合同工程并达到质量标准，在确保安全施工的前提下，必须消耗或使用的人工、材料、工程设备、施工机械台班及其管理等所发生的费用和按规定缴纳的税金。投标报价指投标人投标时响应招标文件要求所报出的对已标价工程量清单汇总后标明的总价。两者并非同一个逻辑范畴。

成本是为获得物质资源而付出的经济价值，价格围绕价值上下波动，价值对价格具有重要影响，但并非是决定价格的唯一因素，市场供需状况对价格往往具有决定性影响；成本是价格的最低经济界限，并不等于价格，低于成本可能导致亏损，价格仍然存在；成本变动可能导致价格变动，价格变动不一定是成本变动的结果。投标基准价的确定方式包括：算术平均值法；降幅系数法（大多通过现场摇号确定，一般是1%、3%、5%等）；权重法（招标控制价和各投标报价算术平均值乘以相应权重确定基准价，权重通过摇号确定，如招标控制价占30%、各投标报价算术平均值占70%）；最低投标价法等。把投标报价与工程成本捆绑在一起，本身就不合逻辑。以此作为衡量投标报价的优劣，有可能把科学、严谨、高效的投标竞争，引入盲人摸象式的竞猜模式。

裁定是否以低于成本方进行恶意竞争，有多种方式。如，可以要求投标人进行书面澄清，提供成本证明材料，证明其成本可靠、可行、合理，承诺不能兑现可以接受的惩罚并提供相应担保等。应当说这些比以基准价笼统裁定是否低于成本更加科学、严谨。《最高人民法院民事判决书》〔（2015）民提字第142号〕认为，所谓“投标人不得以低于成本的报价竞标”应指投标人投标报价不得低于其为完成投标项目所需支出的企业个别成本。实务操作中，这一观点应当得到采用。科学区分招标人测算以及实际的招标项目成本与投标人测算以及实际的中标项目的企业成本，对规范投标报价成本评审具有特别重要的意义。

如何既实现行政管理目标又遵循市场配置资源规律，是招标投标从业人员面临的重大考验之一。笔者特提出以下建议：

一是以招标投标环节为分水岭，分别适用不同的法规制度。招标投标前的公共资源管理适用行政法律制度，招标投标后的合同管理适用民事法律制度，招标人以民事主体身份进入公共资源交易平台，签订承包经营合同或协议，作为民事活动主体的一方承担承包经营合同的权利与义务。招标人代表政府或业主单位对公共资源采购需求的确定，合同条件包括规划条件、建设条件和施工条件的具备负责，并接受政府相关职能部门的监管，彻底截断行政行为与民事行为的交叉重叠现象。凡属于招标文件以及中标合同错、漏、缺、调整、改变等引起的责任，对民事活动的另一方，均适用民事法律制度，并按民事法律制度的规定进行处理，政府及相关职能部门、机构、组织均不得干预；对因此给公共资源造成的损失，均适用行政法律制度，由政府及相关职能部门追究招标人的渎职、失职、舞弊责任，且不因此影响民事活动主体另一方的权利。

二是以招标文件为截止点，建立健全招标人公共资源管理的行政约束机制。招标文件是招标采购活动的实施大纲，是招标采购权利与义务分解的工作方案，是招标采购需求以及合同条件包括规划条件、建设条件、施工条件的全面展现，是招标项目前期分析、认证智力成果的集中体现。招标文件的质量和深度，直接关系招标工作和招标项目实施的成败。把招标文件作为工程建设前技术经济分析、认证和招标采购需求确定，规划条件、建设条件、施工条件具备的综合性载体，不但有利于工程交易，而且有利于行政行为与民事活动的科学化与规范化。

三是以民法为准绳，全面规范民事活动行为。《民法典》被誉为社会生活的百科全书、新时代人民权利的宣言书，在我国法律体系中居于基础地位，是市场经济的基本法。招标采购文件发布，是公共资源交易由行政行为转为民事活动的重要标志。包括合同签订、履行、价款调整、工程结算，直到工程竣工验收合格交付使用等全部活动，都应当按照《民法典》及相关民事活动法律制度规定执行。政府针对招标投标环节之后工程建设行为的行政规定，除工程质量安全强制条款外，对民事行为的裁定只起参考作用和指导作用，均需要民事活动双方通过平等方式协商确定。

四是以招标需求为核心，科学界定民事主体在民事活动中的权利与义务。确定招标需求并保证其准确性和完整性，是招标人的责任。招标人渎职、失职、舞弊而造成的公共资源损失，应由政府及相关职能部门追究招标人的责任，与民事活动主体的另一方无关，且不能因此损害民事主体另一方的正当权利。民事活动双方的行为按民法规定进行处理。招标需求是指招标人为实现项目目标，拟招标的标的及其需要满足的技术、商务要求。其中，技术要求是指招标标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等；商务要求是指取得招标标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付（实施）的时间（期限）和地点（范围）、付款条件（进度和方式）、包装和运输、售后服务、保险等。招标需求是否符合法律法规、招标政策和国家有关规定，是否符合国家强制性标准，是否遵循预算、资产和财务等相关管理制度，是否符合招标项目特点和实际需要，是否办理工程项目概预算审批等，均为招标人的责任。民事活动主体按民事合同约定对民事行为负责。

（作者简介：邓鋆，湖南省湘咨工程咨询有限责任公司总经理；任己任，湖南大学设计研究院有限公司造价所所长）

（责编：戎素梅，本文刊发于《中国招标》2022年第4期）