5月25日，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提出，依法依规稳妥有序推进存量资产盘活。严格落实防范化解地方政府隐性债务风险的要求，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务。坚持市场化法治化原则，严格落实国有资产监督管理规定，做好财务审计、资产评估、决策审批等工作，除相关政策规定的情形外，应主要通过公共资源交易平台、证券交易所、产权交易所等公开透明渠道合理确定交易价格，严防国有资产流失。充分保障债权人的合法权益，避免在存量资产转让过程中出现债权悬空。
这是继5月11日国常会部署进一步盘活存量资产，拓宽社会投资渠道、扩大有效投资后，具体实施意见出炉。
《意见》要求，重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。
完善公共服务和公共产品价格动态调整机制，依法依规按程序合理调整污水处理收费标准，推动县级以上地方人民政府建立完善生活垃圾处理收费制度。建立健全与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制。
对整体收益水平较低的存量资产项目，完善市场化运营机制，提高项目收益水平，支持开展资产重组，为盘活存量资产创造条件。研究通过资产合理组合等方式，将准公益性、经营性项目打包，提升资产吸引力。
------这是非常重要的政策思路，不仅助力存量资产价值的体现，也能增强银行贷款的还款来源，使银行存量资产融资更为可行。
《意见》提出了七类优化完善存量资产盘活的方式。其中，明确进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市。同时，规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）。鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。
其实，早在2017年，发改委就下发过《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）
而更早于2015年的国办发42号文，就鼓励地方政府盘活存量资产，通过盘活存量资产获得的资金，可用于化解存量债务、或作为新上项目的资本金。
2020年，国家发改委连续下发《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》、《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》，推广以REITs方式盘活存量资产。
实际上，以存量资产，或存量资产的未来收益作为还款来源而开展的融资，金融机构有很多融资产品，如租赁公司的“售后回租”业务，银行的经营性物业抵押贷款、未来收益质押贷款、并购贷款等等。符合发行基础设施REITs的存量资产也适合通过银行贷款进行融资。
自7年前专注研究地方政府投融资和银行政信业务起，信贷白话就力推存量资产融资，我在每期的线下研修班中，均提示地方政府和金融机构的参会代表，注意盘活存量资产开展融资，并介绍了我们设计的一些融资模式。
下文中，笔者以TOT项目贷款为例，分析了银行贷款和REITs各自的特点，提出了银行加快叙作存量资产融资的业务方向。实际中，以存量资产在银行申请贷款的项目模式，远不止TOT一种。
2014年财金113号《PPP操作指南》下发，其附件中介绍了PPP的6种主要模式：
1.委托运营（Operations & Maintenance, O&M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
2.管理合同（Management Contract，MC），是指政府存量公共资产运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目，政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费用。合同期限一般不超过3年。
3.建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权力等移交给政府的项目运作方式。
4.建设—拥有—运营（Biuld-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
5.转让—运营—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
6.改建—运营—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
7年前此《PPP操作指南》一出，我就意识到TOT符合银行的风险偏好，而且能够给银行带来大量业务，所以，银行应该大力支持TOT。
第一，因为银行最怕风险，因为它是存量资产。存量资产，就意味着它没有完工风险，它已经建成了。
第二，它也没有市场风险，它已经运营了，营业收入摆在那里，项目的达产率也摆在那里，银行做还款测算的时候，有现成的数据。
第三，政策鼓励。TOT能盘活政府的存量资产，还能促进政府职能转型，一定会受到中央政府的鼓励。事实上，早在2014年国发60号《国务院关于创新投融资机制的意见》中就鼓励TOT，2015年的国办42号文及此后中央政府的文件也都鼓励TOT。
第四，TOT可以让地方政府马上拿到一大笔钱，用于新项目的资本金或存量隐性债务的化解，解决地方政府的燃眉之急。
其他四种模式中，O&M和MC也是针对存量项目的，但它们不涉及产权的转让，一般不需要银行贷款。ROT也是针对存量项目的，但还要改扩建，有一定的完工风险和市场风险。至于BOT和BOO则都是新建项目。
TOT也有其自身风险特征，但总体上风险低于新建项目。
首先的问题就是，你想卖，没人来买怎么办？还有，一些公用事业项目，比如自来水供水项目，有的政府不敢卖，怕将来水质有问题，群众闹事。此前兰州、长春都出现过这样的情况。
我们当初给政府的建议是：结合国企混合所有制改革，新成立一个公司，新公司买老公司的，政府自己卖、自己买。这样，项目还是政府在控制。新公司的机制活，员工激励好，大家也愿意去。
可是新公司没钱买怎么办？向银行贷款啊。贷款拿什么还？新公司得到存量项目之后，持续给当地人民提供公共服务，政府向新公司支付服务费或运营补贴，构成新公司的综合收入，这就有了还款来源。
在当年，有的项目做的是比较狂野的，一些完全没有运营，纯公益性的基础设施也做了TOT，还成了财政部的PPP示范项目。
目前，这样的政策窗口期已经关闭，做TOT要找有运营内容和收入的项目做。
银行除了害怕风险之外，还害怕没业务做。这样，谁说服了一个地方政府，做了一个TOT项目，可能就是几十亿的贷款业务量。这就是没有业务创造出业务了。
以存量资产，或存量资产的未来收益作为还款来源而开展的融资，不是仅局限于TOT模式。TOT需要转让资产才可以开展融资，金融机构有很多融资产品，如租赁公司的“售后回租”业务，银行的经营性物业抵押贷款、未来收益质押贷款、并购贷款等等都可以开展存量资产融资，其中一些贷款产品是不需要转让资产的。
根据发改委公布的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发[2020]40号），基础设施REITs能有效盘活存量资产，填补当前金融产品空白，拓宽社会资本投资渠道，提升直接融资比重。
基础设施REITs采用的是“公募基金+单一基础设施资产支持证券”的产品结构。
比如，A公司投资100亿元建成了一条收费公路项目。A公司把这个收费公路项目及其收益打包，做成一个“基础设施资产支持证券（ABS）”。然后委托一家符合资格的券商或者基金公司，通过公开募集的方式，发行主要针对这个收费公路的投资基金，即基础设施REITs。
基金募集完成后，全额购买这个收费公路的ABS。这个公募基础设施REITs的份额可在交易所交易。
通过发行REITs和购买大基建项目的ABS，A公司可以把自己投资于该条公路里的100亿元盘活，套现出80亿现金（它必须认购公募REITs至少20%的份额）
根据发改委和证监会联合印发的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（发改办投资〔2020〕586号）
优先支持的区域有：
优先支持京津冀、长江经济带、雄安新区、粤港澳大湾区、海南、长江三角洲等重点区域。支持国家级新区、有条件的国家级经济技术开发区开展试点。
上述区域是中国经济发达、人口聚集，基础设施能够产生较多收入的地方，也是有较多符合条件的项目的地方。
我们发现，以银行贷款开展存量资产融资则没有上述区域限制。
优先支持的项目有：
1. 仓储物流项目。
2. 收费公路、铁路、机场、港口项目。
3. 城镇污水垃圾处理及资源化利用、固废危废医废处理、大宗固体废弃物综合利用项目。
4. 城镇供水、供电、供气、供热项目。
5. 数据中心、人工智能、智能计算中心项目。
6. 5G、通信铁塔、物联网、工业互联网、宽带网络、有线电视网络项目。
7. 智能交通、智慧能源、智慧城市项目。
这些项目一般也适宜以银行贷款进行存量资产融资。
鼓励国家战略性新兴产业集群、高科技产业园、特色产业园等开展试点。
项目应满足以下条件：
1. 位于国家发展改革委确定的战略性新兴产业集群，或《中国开发区审核公告目录（2018年版）》确定的开发区范围内。
2. 业态为研发、创新设计及中试平台，工业厂房，创业孵化器和产业加速器，产业发展服务平台等园区基础设施。
3. 项目用地性质为非商业、非住宅用地。
酒店、商场、写字楼、公寓、住宅等房地产项目不属于试点范围。
上述项目也可以申请银行贷款，同时，银行贷款可用于纯商业项目。
1、项目权属清晰、资产范围明确，发起人（原始权益人）依法合规拥有项目所有权、特许经营权或运营收费权，相关股东已协商一致同意转让。
注意这个现金流合理分散的要求。按照这一条，企业之间的交易，即使有真实的商品和服务交付、具有真实的现金流，也不能发行REITs。
1、根据以上的分析，我们发现，与REITs比较，银行贷款具有适用范围更广的优点，所有符合做REITs的存量项目，基本都可以做银行贷款，但可以做银行贷款的，却未必能做REITs
除了区域和行业的限制，由于REITs要求项目现金流合理分散，存量资产在两个国企（或城投）之间转让，是不能发行REITs融资的，这就使得很多融资架构无法实施。
2、银行贷款还有一个优点是手续相对简便，只要在各行权限内，按照内部程序审批即可。而发行REITs，需要省级发改委批复同意，需要ABS和REITs两个产品的组建，需要相关股东协商一致同意转让，需要交易所按程序审批，需要公开披露信息，有大量中介机构参与，手续相对更为复杂，可能还会增加一点税负。
3、银行贷款是银行和企业的双边行为，而REITs是面向广大投资者公开发行，需要公开披露信息，兑付具有刚性，如果因某种原因到期兑付出现问题或延迟，将引发舆情，影 响企业的市场形象。
1、发行REITs筹集资金可以出表，筹集来的资金作为新项目的资本金，其合规性有一定保障。
2、作为基础设施领域一种新的融资工具，对于存量资产较多、总体经营规模和发展空间较大的企业，有必要了解和进行尝试，以拓宽融资渠道，增强融资能力。
REITs和银行贷款，在存量资产融资中各有其优势，到底采用哪一种方式，还根据自身的条件以及需求进行考量。从目前的政策要求来看，符合发行REITs的是存量基础设施中相对优质的资产。
博主讲堂在线下已经呼吁和推广6年存量资产融资了，做了很多项目，但仍有许多地方政府和银行并无动静。可以REITs的项目都是可以贷款的啊！在文章的最后，我要对银行再喊一声：快去做存量资产融资（存量资产转让贷款、经营性物业抵押贷款、未来收益质押贷款、并购贷款等等）吧，再不行动，人家就REITs啦！
国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑。有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，经国务院同意，现就进一步盘活存量资产、扩大有效投资提出以下意见。
（一）重点领域。 一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。
（二）重点区域。 一是推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区，积极盘活存量资产，筹集建设资金，支持新项目建设，牢牢守住风险底线。二是推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，加快盘活存量资产，稳妥化解地方政府债务风险，提升财政可持续能力，合理支持新项目建设。三是围绕落实京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略以及推动海南自由贸易港建设等，鼓励相关地区率先加大存量资产盘活力度，充分发挥示范带动作用。
（三）重点企业。 盘活存量资产对参与的各类市场主体一视同仁。引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，把盘活存量资产作为国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段，选择适合的存量资产，采取多种方式予以盘活。鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，将回收资金用于再投资，降低企业经营风险，促进持续健康发展。
（四）推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展 。进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市。对于在维护产业链供应链稳定、强化民生保障等方面具有重要作用的项目，在满足发行要求、符合市场预期、确保风险可控等前提下，可进一步灵活合理确定运营年限、收益集中度等要求。建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场。国有企业发行基础设施REITs涉及国有产权非公开协议转让的，按规定报同级国有资产监督管理机构批准。研究推进REITs相关立法工作。
（五）规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）。 鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。社会资本方通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产并减少政府补助额度的，地方人民政府可采取适当方式通过现有资金渠道予以奖励。
（六）积极推进产权规范交易。 充分发挥产权交易所的价值发现和投资者发现功能，创新交易产品和交易方式，加强全流程精细化服务，协助开展咨询顾问、尽职调查、方案优化、信息披露、技术支撑、融资服务等，为存量资产的合理流动和优化配置开辟绿色通道，推动存量资产盘活交易更加规范、高效、便捷。采取多种方式加大宣传引导力度，吸引更多买方参与交易竞价。
（七）发挥国有资本投资、运营公司功能作用。 鼓励国有企业依托国有资本投资、运营公司，按规定通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量资产，整合非主业资产。通过发行债券等方式，为符合条件的国有资本投资、运营公司盘活存量资产提供中长期资金支持。
（八）探索促进盘活存量和改扩建有机结合。 吸引社会资本参与盘活城市老旧资产资源特别是老旧小区改造等，通过精准定位、提升品质、完善用途等进一步丰富存量资产功能、提升资产效益。因地制宜积极探索污水处理厂下沉、地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间综合开发、保障性租赁住房小区经营性公共服务空间开发等模式，有效盘活既有铁路场站及周边可开发土地等资产，提升项目收益水平。在各级国土空间规划、相关专项规划中充分考虑老港区搬迁或功能改造提升，支持优化港口客运场站规划用途，实施综合开发利用。
（九）挖掘闲置低效资产价值 。推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发用于创新研发、卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作为保障性租赁住房等新功能。支持金融资产管理公司、金融资产投资公司以及国有资本投资、运营公司通过不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活闲置低效资产。
（十）支持兼并重组等其他盘活方式。 积极探索通过资产证券化等市场化方式盘活存量资产。在符合反垄断等法律法规前提下，鼓励行业龙头企业通过兼并重组、产权转让等方式加强存量资产优化整合，提升资产质量和规模效益。通过混合所有制改革、引入战略投资方和专业运营管理机构等，提升存量资产项目的运营管理能力。
（十一）积极落实项目盘活条件。 针对存量资产项目具体情况，分类落实各项盘活条件。对产权不明晰的项目，依法依规理顺产权关系，完成产权界定，加快办理相关产权登记。对项目前期工作手续不齐全的项目，按照有关规定补办相关手续，加快履行竣工验收、收费标准核定等程序。对项目盘活过程中遇到的难点问题，探索制定合理解决方案并积极推动落实。
（十二）有效提高项目收益水平 。完善公共服务和公共产品价格动态调整机制，依法依规按程序合理调整污水处理收费标准，推动县级以上地方人民政府建立完善生活垃圾处理收费制度。建立健全与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制，促进水资源节约利用和水利工程良性运行。对整体收益水平较低的存量资产项目，完善市场化运营机制，提高项目收益水平，支持开展资产重组，为盘活存量资产创造条件。研究通过资产合理组合等方式，将准公益性、经营性项目打包，提升资产吸引力。
（十三）完善规划和用地用海政策 。依法依规指导拟盘活的存量项目完善规划、用地用海、产权登记、土地分宗等手续，积极协助妥善解决土地和海域使用相关问题，涉及手续办理或开具证明的积极予以支持。坚持先规划后建设，对盘活存量资产过程中确需调整相关规划或土地、海域用途的，应充分开展规划实施评估，依法依规履行相关程序，确保土地、海域使用符合相关法律法规和国土空间用途管制要求。
（十四）落实财税金融政策。 落实落细支持基础设施REITs有关税收政策。对符合存量资产盘活条件、纳税金额较大的重点项目，各级税务机关做好服务和宣传工作，指导企业依法依规纳税，在现行税收政策框架下助力盘活存量资产。支持银行、信托、保险、金融资产管理、股权投资基金等机构，充分发挥各自优势，按照市场化原则积极参与盘活存量资产。鼓励符合条件的金融资产管理公司、金融资产投资公司通过发行债券融资，解决负债久期与资产久期错配等问题。加强投融资合作对接，积极向有关金融机构推介盘活存量资产项目。
（十五）引导做好回收资金使用 。加强对盘活存量资产回收资金的管理，除按规定用于本项目职工安置、税费缴纳、债务偿还等支出外，应确保主要用于项目建设，形成优质资产。鼓励以资本金注入方式将回收资金用于具有收益的项目建设，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用。对地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，盘活存量公共资产回收的资金可适当用于“三保”支出及债务还本付息。回收资金使用应符合预算管理、国有资产监督管理等有关政策要求。
（十六）精准有效支持新项目建设。 盘活存量资产回收资金拟投入新项目建设的，优先支持综合交通和物流枢纽、大型清洁能源基地、环境基础设施、“一老一小”等重点领域项目，重点支持“十四五”规划102项重大工程，优先投入在建项目或符合相关规划和生态环保要求、前期工作成熟的项目。有关部门应加快相关项目审批核准备案、规划选址、用地用海、环境影响评价、施工许可等前期工作手续办理，促进项目尽快落地实施、形成实物工作量。
（十七）加强配套资金支持。 在安排中央预算内投资等资金时，对盘活存量资产回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持；发挥中央预算内投资相关专项示范引导作用，鼓励社会资本通过多种方式参与盘活国有存量资产。对回收资金投入的新项目，地方政府专项债券可按规定予以支持。鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持。
（十八）依法依规稳妥有序推进存量资产盘活。 严格落实防范化解地方政府隐性债务风险的要求，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务。坚持市场化法治化原则，严格落实国有资产监督管理规定，做好财务审计、资产评估、决策审批等工作，除相关政策规定的情形外，应主要通过公共资源交易平台、证券交易所、产权交易所等公开透明渠道合理确定交易价格，严防国有资产流失。充分保障债权人的合法权益，避免在存量资产转让过程中出现债权悬空。多措并举做好职工安置，为盘活存量资产创造良好条件和氛围。所有拟发行基础设施REITs的项目均应符合国家重大战略、发展规划、产业政策、投资管理法规等相关要求，保障项目质量，防范市场风险。
（十九）提升专业机构合规履职能力。 严格落实相关中介机构自律规则、执业标准和业务规范，推动中介机构等履职尽责，依法依规为盘活存量资产提供尽职调查、项目评估、财务和法律咨询等专业服务。积极培育为盘活存量资产服务的专业机构，提高专业化服务水平。对违反相关法律法规的中介机构依法追责。
（二十）保障基础设施稳健运营。 对公共属性较强的基础设施项目，在盘活存量资产时应处理好项目公益性与经营性的关系，确保投资方在接手后引入或组建具备较强能力和丰富经验的基础设施运营管理机构，保持基础设施稳健运营，切实保障公共利益，防范化解潜在风险。推动基础设施REITs基金管理人与运营管理机构健全运营机制，更好发挥原始权益人在项目运营管理中的专业作用，保障基金存续期间项目持续稳定运营。
（二十一）实行台账式管理。 全面梳理各地区基础设施等领域存量资产情况，筛选出具备一定盘活条件的项目，建立盘活存量资产台账，实行动态管理。针对纳入台账项目的类型和基本情况，逐一明确盘活方案，落实责任单位和责任人。地方各级人民政府要加强指导协调，定期开展项目调度，梳理掌握项目进展情况、及时解决存在问题，调动民间投资参与积极性。
（二十二）建立健全协调机制。 由国家发展改革委牵头，会同财政部、自然资源部、住房城乡建设部、人民银行、国务院国资委、税务总局、银保监会、证监会等部门，加强盘活存量资产工作信息沟通和政策衔接，建立完善工作机制，明确任务分工，做好指导督促，协调解决共性问题，形成工作合力，重大事项及时向党中央、国务院报告。各地区建立相关协调机制，切实抓好盘活存量资产、回收资金用于新项目建设等工作。
（二十三）加强督促激励引导。 对盘活存量资产、扩大有效投资工作成效突出的地区或单位，以适当方式积极给予激励；对资产长期闲置、盘活工作不力的，采取约谈、问责等方式，加大督促力度。适时将盘活存量资产、扩大有效投资有关工作开展情况作为国务院大督查的重点督查内容。研究将鼓励盘活存量资产纳入国有企业考核评价体系。对地方政府债务率较高的地区，重点督促其通过盘活存量资产降低债务率、提高再投资能力。当年盘活国有存量资产相关情况，纳入地方各级政府年度国有资产报告。
（二十四）积极开展试点探索。 根据实际工作需要，在全国范围内选择不少于30个有吸引力、代表性强的重点项目，并确定一批可以为盘活存量资产、扩大有效投资提供有力支撑的相关机构，开展试点示范，形成可复制、可推广的经验做法。引导各地区积极学习借鉴先进经验，因地制宜研究制定盘活存量资产的有力有效措施，防止“一哄而上”。
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