EPC模式下建设项目财政评审常见问题与对策

引言：

认识到财政评审的必要性后，EPC项目承包方在项目合同中标后除了制定项目投资控制计划、工期计划等一系列常规计划外，还应制定财政评审送审计划。此项计划只有吃过财政评审的“亏”、并具有丰富EPC项目经验的公司才会意识到。

财政送审是否顺利，很大程度上决定项目是否成功。

因此承包商需清醒的认识： 项目顺利按期、保质完工并不代表它是一个成功项目，还要考虑它是否达到公司的经济目标或形象目标。

本系列推文，根据笔者多年的一线从业经验，收集各类信息，加以总结，目的为了在项目建设过程中，尽可能减少项目承包方与财政评审的矛盾，打通顺利进行财政评审的道路。

本次是该系列的第二次推文，此次目的是介绍财政评审要求的送审内容。为承包商制定财政送审计划起到辅助作用。

所参考内容来源于互联网查询的广西相关政策及法规。对文件的解释仅为一家之言，政策文件的最终解释权以相关政府部门为准。

EPC施工图预算评审资料相关内容介绍 

（参考广西壮族自治区财政厅财政投资评审中心2021年版）

 

 1.承诺书（送审难度一颗星）

一般各地政府都会提供相应的承诺书版本，承诺对象为建设单位，要求承诺材料全部真实有效。建设单位为了保证所承诺的文件真实有效，往往会要求承包单位先向建设单位承诺文件真实有效。

承诺书的内容一般情况下较为简单。但如果涉及秘密项目，资料核对较为繁琐，需要承包人尽最大能力帮助建设单位核对材料真实性、可靠性。

2.审批部门出具的可研或初步设计批复文件及投资总表（送审难度：一颗星）

正常情况下，提供相应政府审批文件无难度，但如果项目涉及到抢险救灾、紧急工程等来不及立项的情况，需要承包单位负责人、建设单位负责人与相关政府部门进行沟通，尽早确定如何送审，问题越晚暴露，影响越大。

需要注意的是“填报要求”所提的分批报审并不是指一个总承包合同内容，可以先审主体后审装修，而是指发改委批复一个大型项目，业主将其中工程交由A公司，将剩余工作交由B公司，是发改委批复的不同合同内容的送审。

3.设计图纸（含CAD图）（送审难度五颗星）

笔者认为齐全的图纸是送审文件中最难提供的，并不是指图纸难以绘制，而是图纸的出图涉及到多个层面的问题。

（1）图纸是否达到施工图深度

本条内容难以明确，站在业主角度思考，图纸必须完善，体现出自身需求各种效果。

以医疗项目为例，必须体现出完整的三级流程，设计方要深入医院各个科室，与主任、护士长进行沟通，根据需求调整建筑的平面布局。

站在设计方角度，第三方审图机构完成审图就可以认为达到施工图深度。笔者所负责的项目就因存在设计方与业主方对图纸深度的理解不一致，而造成施工图出图工作进展缓慢。

本来可以在设计工期内完成出图工作，及时报送预算，因各种原因，120天可完成的施工图被推迟到240天后才可进行图纸打印工作，这无疑影响的施工图送财政评审的进度。其他项目需要引以为戒。

（2）图纸内容的确定

初设图纸到施工图图纸，其实就是不断的完善及补充，但如果一个项目前期因政治原因，必须加快立项，初设图纸草草出具，而建设方要求后续施工图设计单位必须尽善尽美，则无疑给施工图设计单位挖坑。

笔者所负责的一个项目，很多初设内容不完善或者错误，诸如在广西南宁冬暖夏热的地区，增加多种外墙保温，增加防结露措施，采取限制室内外通风措施防止天气“严寒”，不按地区绿建节能要求进行设计等情况，虽然初设单位是北京市知名设计院，但图纸完全不能比及当地省院图纸。

此种原因一是初设单位责任意识不强，二是中国地大物博，幅员辽阔造成的地区思维差异。

这就造成了业主在施工图阶段对初设内容的不断完善，而北京市的设计院在收到初设设计费后根本不可能去服务千里之外地区的业主，建设单位只能要求所在地的施工图设计单位不断对原方案的补充完善，这就造成的设计工期的极大延长。

以笔者所参与的项目为例，一个项目的室外总平设计，施工图设计单位1年都未完成施工图深化工作的原因就是初设不完善，而且规划批复是按初设报批的。选择按错误的初设做，规划审批没问题，业主使用功能受限。

如果施工图进行大范围修改初设，则后续引发一系列政府审批文件的变更。

一旦出现此种现象，势必引起图纸的延期出图，造成施工图送审困难。

解决方案其实也很简单，就是按错误的初设去深化，然后送审，不要管后期使用困难，财政评审单位认可送审施工图与竣工图的差异，差异部分在竣工结算予以修正即可。

而不能因为方案不确定，纠结方案，不去出图，承包单位在保证利益的情况下，一定要想办法优先确定最初的施工图图纸，为后续工程变更、工程索赔、竣工结算打下坚定的基础。

（3）图纸是否符合各参建方利益

EPC最大的优势就是设计和施工的一体化，这就造成承包单位或联合体内部，必然会想办法提高自身利润率 。

但项目是否超概，很大程度取决图纸设计内容，超概最大的责任往往会落在设计头上，即便设计费低廉，但承担的责任却是最大的。

EPC项目利润率较高，但是设计费并不是很高，如何划分设计与施工利益一直是EPC的难点，本次暂不讨论。

而且建设单位也会因为各种需求，去不断要求设计单位进行修改及补充，很多要求完全是不合理或者不符合规范要求的。以上都还算设计遇到的正常困难，设计人员最烦的还是业主、施工不断提出大量修改意见。

一堵墙的修改往往会引起后续流线、水、电、消防的多次更改。最可怕的还是设计人员完成图纸送审，审图公司通过后，业主下达了大规模变更指令。延长设计出图工期。

以上三点内容决定了设计出图工作并不仅仅是设计人员的责任，整个项目如果互相推诿、没有管理痕迹、决策反复、各方怕承担责任，都会延长设计工期，而财政评审要求是全部图纸，如果一个10个亿的项目，有一个300万的内容没有完成施工图设计，财政按理都会拒绝进行评审。

是快速出图、第一时间获得财评价格、后期走变更评审，还是缓慢、精细出图、走竣工结算，需要看各方配合及项目实际情况，建议还是走快速出图的路线。

4. 预算书（送审难度四颗星）

根据项目实际情况及管理水平评判，大项目大型央企会配备完善的商务部门，该部门职责主要是编制及审核主体类预算，并审核分包单位编制各分包预算。一般情况下，分包单位编制自身部分预算能力较高。

但分包单位并不具备总承包思维，往往分包报价需要总包单位审核及把关。而省建工一类的企业，基本的管理能力都欠缺，往往为节约成本，雇佣第三方单位编制，其质量就有待商榷了。

EPC模式下的施工图预算看设计人员介入深度，一般不由概算人员或者设计院编制，根据成本利益原则，联合体模式下或者公司内部分工模式下，谁受益大谁编制，谁付出成本高，谁编制。

（1）送审规模、标准、内容对应批复范围

此项内容在预算文件第一页预算情况说明描写即可，规模、标准、内容这些都应该对应图纸，难度较低。但如果预算文件与图纸有出入，应尽快提起说明，避免财政评审责罚建设单位，建设单位问责到承包单位。

（2）预算书编制规范，内容完整

此项内容较难，财政评审有这样约定俗称的规矩：施工图预算漏项的话默认承包单位放弃这笔费用。

因为承包单位要对报送政府的文件负责，工程量大小、材料价高低这些都可以讨论，唯独预算文件漏项，是对总承包企业来说，损失是最大的。

而这种现象时有发生，需要商务部领导进行专门的校对工作，最好是对比类似项目已完成财政评审的预算书。关于相应定额记取哪项利润率大，本次暂不探讨。

（3）电子版须提供工程造价软件版本，并注明名称（如博奥7、广联达、广龙等）

此项内容直接促使承包单位按图纸依据进行施工图预算编制，其工程量必须要与建模软件相一致，减少随意增改工程量的风险。

（4）主要的设备、装饰材料按照《招标文件》或《总承包合同》约定的品牌、档次、参数进行标注；

第3项要求工程量精准，第4项则是对材料价的把控，一般情况下，土建的信息价交全，而安装、精装部分信息价较少。

安装、精装利润率高也是因为材料价格差异的原因，根据相关清单计价规范，没有一个规范是许可承包单位赚取大额材料差价的，管理费、利润的计算基数也是以人工费为主。材料价格的差异是财政评审部分与承包单位争议最大的一块，也是利益矛盾最冲突的区域。

对于总承包单位不认可材料价格，财政评审部门往往只有一句话：提供真实的采购发票。

（5）预算编制时间长

EPC经验缺失的企业，总是不敢暴露出真实的预算价格，总幻想财政评审中心领导不懂这个内容，这个是可笑的行为，财政评审的项目数量远远大于总包企业负责的项目数量，而且财政评审单位是行业规则制定者，蒙混财政评审单位的难度非常之大，但获益也是有的，财政对于审减差额较大的项目是会按比例收取财政评审费。

总包单位就要分析是出财政评审费，报高预算造价，搏一把。还是根据实际情况，合理计取施工建安费。

笔者根据所参与的项目经验来看，财政评审单位对一个项目造价成本的认知是非常精准的。不建议承包企业采取报告预算造价的形式。此行为就是给财政评审部门送评审费。承包企业谋取自身利润的方式很多，唯独不是这种。

5. 工程地质勘察报告（送审难度2颗星）

正常情况下，此项不会成为预算送审的阻碍，因地勘报告是图纸出图的先决条件。除非存在地勘单位不配合、地质变动等特殊情况。

6. 总承包合同（送审难度3颗星）

合同条款必须约定其中如下内容，如未完整明确表述的，合同双方签订补充协议。一是约定评审主体；二是约定评审结果效力；三是约定送审预算编制质量；四是约定材料设备基期价格的时间。

财政评审部门必须要保证项目各参建方内部没有矛盾，才会进行财政评审，如果财政评审的内容，各方都不认可，也就没有进行评审的必要了。

 

随着近几年的疫情影响，材料设备价格的大幅度上涨，各方的利益矛盾点渐渐转移到材料涨价上了。一个合格的合同，必须要对材料涨价有相应的解决手段。笔者所负责的项目合同上对此是如下描述的：  

 

一.调差范围：全部主体结构工程量中钢筋、商品砼、预拌砂浆；

二.对于合同中未约定的价格增减款项，发包人不承担调整合同价格的责任，除非法律及政府另有规定除外。

仅看第一点，是非常霸王条款的，总包企业为了保证自身利益，联合项目各方去省级造价总站取经，政府部门也在第一时间出台了疫情期间的材料涨价的处理办法，这才保证了自身的利益。当然，预算文件并不审核材料价涨价幅度，此项内容应属于竣工结算。但这类涉及重大金额变动的，理应尽早确认。

7. 招投标文件（送审难度1颗星）

8. 总承包范围对比表（送审难度3颗星）

 

建议各参建方在项目建设过程中，就不断完善此表，EPC项目往往存在业主要求与批复概算要求内容不符的行为，或者要求承包企业增加内容的指令。

此时应及时发函让业主明确需求，同时前往财政评审中心问询是否可以参照业主指令施工及增加的资金如何解决。各参建方要谨记，EPC政府投资类项目最大的业主不是使用方，而是国家。

以上是施工图预算所需的全部资料，财政还会要求补充其他相应的证明资料，笔者近期负责的项目，仅仅是预算送审资料就使用了一辆商务车运输。而竣工结算资料的内容是预算送审的三倍，非常不建议进行竣工结算送审，竣工结算送审最辛苦的便是各参建方的商务人员了。

 

工程项目竣工结算评审资料

 （参考广西壮族自治区财政厅财政投资评审中心2021年版）

 

竣工结算的资料目录清单是预算资料目录的三倍，相较预算资料主要增加的内容在：

（1）工期延误签证

合同条款往往对工期延误有处罚的规则，这就要求承包人在项目建设过程中，一定要具有工期签证意识，任何非自身原因引起工期延误的事件一定要第一时间进行工期顺延申请。

笔者所知一个项目工期是120天，结果最终实际工期达到270天，这里面仅有30天工期是承包人责任，但承包商并未对工期引以足够重视，导致了结算审计的困难，此事件在系列4中作为实际案例说明，希望大家引以为戒。

（2）竣工图

需要汇总好图纸目录，做好图纸台账的管理工作，考察总承包企业设计管理能力。

（3）现场签证

财政评审对签证文件的质量要求较高。签证单（表）应包含签证原因、计算过程、可计算工程量的附图。

EPC项目也是有签证的，签证费用根据内容评定是否属于总包范围。

工程领域签证质量差是常见现象，关于财政评审中心要求的签证内容化，在系列4中进一步说明。

（4）隐蔽工程验收记录及材料质保资料

过程资料，繁琐，数量众多，考察总承包单位资料管理能力。如在建设过程中未准备好，后期补充极为困难。

（5）施工日记、监理日记及监理重大会议纪要

财政评审单位会逐一了解以上内容，并与结算书进行对比，例如：土方开挖，预算定额中人工挖方占10%，但施工日记仅记录全部使用挖掘机挖方，财政评审单位就会扣除人工挖方部分。

站在总承包方角度，建议造价人员把提供给财评的资料全部阅读一遍，找出与结算资料有出入的部分进行分析。

总结

项目预（结）算工作是一项系统工程，需要项目部人员都足够重视， 从项目一开始就要有预算同步推进、保障竣工结算的意识。

同时，预（结）算工作也需要得到各参建单位的通力合作、协同推进，在项目实施过程中，各方要不断加强沟通，共同推进财政评审工作。

竣工结算资料如果未在施工过程中收集完毕，当项目完工后，项目人员奔赴其他地区，会对后续补充资料造成极大困难。

提倡：“先算后干，边干边结，干完结完”的思想理念。