EPC模式下公建项目财政评审常见问题探索（一）

       

     

天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。

EPC项目一般具有建设规模大、工期长、协调难度大的特点，这就决定了EPC项目存在高风险及高收益的特性。且EPC项目最早出现在工业类建设项目中，工业项目标准化程度高，技术成熟，管理此类项目具有较高的可复制性、参考性。

当EPC模式应用到市政、工民建项目后，因项目存在建筑功能、布局、装饰性做法、舒适性要求无法定性的要求，且采购、施工、设计均由同一家单位或联合体组成，承包人存在通过设计变更、降低材料档次、虚报材料价格、削减施工工序等方法，为自身谋取不当利益。

为了减少以至杜绝此类现象，保证财政资金合理使用，一般政府投资类项目或使用国外银行资金的项目都会要求进行财政评审。财政评审单位根据图纸、现场现状、签证、工程质量等内容进行综合评定，确定项目的最终预算价或竣工结算价。因此中标后签订的价格往往是暂定合同价。

总承包合同上一般都会要求：合同约定工程的某部分按照实际完成的工程量进行支付的，应按照专用合同条件的约定进行计量和估价，并据此调整合同价格。

或：财政评审中心评审后的费用（即各单项费用之和）乘以中标下浮系数（中标价/工程最高投标限价）后的总额与经调整后的中标价格（根据已批复的初步概算进行了相应调整后的价格）比较，低者作为工程总承包项目的实际合同总价。

财政评审是发承包双方都要面对的最大考验之一，仅次于项目安全管理，项目能否达到承包人的预期收益，除现场精细化管理外，很大结果是取决于财政评审的审计结果。

在工程项目建设中，发承包双方目的即统一也矛盾，统一点是各参建方最终目的是项目顺利按期完工建成；矛盾点在于承包人项目建设以利益为先，而发包人则注重项目后期使用是否良好、美观、质量等内容。

发承包双方如果配合良好，熟悉财评要求，顺利完成财政评审，则可以确保各方的目标实现，达成项目顺利竣工。但如果发承包双方因为自身利益，阻挠财政评审或压根不进行送审，最终的结果往往是不欢而散或项目后期进展困难。

本系列推文，根据笔者多年的一线工作经验，收集各类信息，加以总结，目的为了在项目建设过程中，尽可能减少项目承包方与财政评审矛盾，打通顺利进行财政评审的道路。

本次是该系列的第一次推文，主要介绍财政评审的基本知识。

所参考内容来源于互联网查询的广西相关政策及法规。对文件的解释仅为一家之言，政策文件的最终解释权以相关政府为准。

1. 政府及法律法规要求

《中华人民共和国预算法》、财政部《基本建设财务管理规定》及《财政投资评审管理规定》、各省市出台的《财政投资评审管理办法》。

2. 财政评审工作职责

（一）制定财政投资评审规章制度。

（二）对属于评审范围的建设项目进行评审，出具评审报告并下达评审结论。

（三）对评审中发现的问题，向有关部门提出处理意见和建议。

（四）根据财政投资评审报告的意见，督促项目建设单位执行和整改。

（五）按照财政投资评审报告实施项目预算管理和资金管理。

（六）批复建设项目财务决算，办理资产划转手续。 

其中注意第三点，财政评审部门是可以向有关部门提出意见，如出现违规事项，财政可以报到相关的政府、住建、纪委等部门。

3. 评审内容及范围

针对立项金额、概预算金额、竣工结算金额均有不同的要求，普遍认为500万元以上的建设项目就应进行评审，具体内容根据各省市财政评审部门要求确定。

EPC项目普遍投资较大，如无特殊情形，基本所有政府投资的较大项目都需要进行财政评审。财政评审范围有一点需要注意：“工程项目竣工结算评审范围：省、直辖市、自治区本级预算单位或企业组织实施，项目投资总额在500万元以上（含500万元）且超过财政厅审定的项目支出预算、概（预）算或招标控制价10%以上（含10%）的建设项目。 ”

此项内容标明如果某一建设项目完成了施工图预算或概算评审，后续结算造价未超过10%，则可以不进行财政送审，由项目内部组织审计。但是未提及超过原审定价部分的资金如何落实，因此10%的额度尽量不要出现，有可能建设方以总价形式要求承包人承担此部分费用。

4. 财政评审内容（参考某省级财政评审办法举例说明）

（一）工程项目概（预）算评审的主要内容。 

1.工程概（预）算是否控制在批准范围内。 

2.工程费的计取是否真实合理，其他费用的计取是否符合有关文件规定。 

3.工程设计是否符合完整性、经济性原则，有无超标准、超规模设计等情况。

解释说明：概预算评审是财政评审的重要部分，也是笔者建议进行的评审方向，一般情况EPC项目都要进行财政评审，如无法进行概预算评审，则只能进行竣工结算评审。

当项目进展到只能进行竣工结算评审时，承包人将承担巨大经济风险，概预算评审结果越早出具，发承包双方就越可以尽早优化项目投资分配，合理使用资金。而竣工结算评审基本相当于一锤定音，如想推翻财政评审结果，则只能采取法律诉讼方式，达成民告官的境地。

 

（二）工程项目招标控制价评审的主要内容。  

1.工程量清单是否规范，工程量计算是否正确。 

2.招标控制价是否合理，是否控制在概算允许范围内。 

3.施工图设计是否超规模、超标准，是否存在增加建设内容等情况。 

4.招标文件中涉及造价方面的相关条款是否规范完整、客观合理。 

（三）工程项目竣工结算评审的主要内容。 

1.隐蔽验收记录、现场签证、设计变更、竣工图等是否符合相关规定。 

2.工程量计算、定额套用、材料及设备、费用计取是否合法合规合理。 

3.是否存在增加建设内容、超规模、超标准等情况。 

解释说明：财政评审部门作为政府主管部门，需要核对项目现场建设情况，而目前我国项目建设过程中存在较多不规范行为。

笔者经历过三个省级重点项目，所配合的施工单位为国内实力最强的一批施工单位，但在与财政评审沟通交流中，发现诸如隐蔽验收记录不完善或者有矛盾、现场签证内容含糊或有出入、竣工图与实际不相符等现象常有发生，这类原因在于施工内部资料员、造价员、施工员等未充分沟通交流。未从财政评审要求的方面去进行资料补充。

此类现象一经发生，往往难以补救，因为竣工结算往往在项目建设完成后进行，项目各参建方人员流动极大，很难去补充相应资料。

竣工结算能在2年内完成的项目寥寥无几，究其原因就是各方不关注及利益不统一，建设方在项目竣工投入使用后，并不希望或没有支付剩余款项的动力，而施工单位也没办法去强迫建设单位配合结算，但在施工过程中施工单位往往会采取留尾巴的方式逼迫建设方。

因此EPC项目如果并未在施工过程中完成施工图预算评审，而是拖延到竣工图决算，对施工单位自身的利益影响是非常大的，仅从资金的时间价值考虑，延迟2-3年才完成竣工结算评审，获得剩余资金对施工企业来说是非常痛苦的。

5. 评审程序和要求 （参考某省级财政评审办法举例说明）

工程项目概（预）算、招标控制价、竣工结算、财务竣工决算评审程序和要求。 

1.凡属于评审范围的项目，由项目建设单位的主管部门向财政厅提出评审申请。 

2.财政厅审核同意后，通知项目建设单位按规定要求报送评审资料。 

3.财政厅组织评审后出具评审结果，并与项目建设单位交换意见。项目建设单位应在收到评审书面意见5个工作日内书面反馈意见，并由建设单位及其负责人盖章签字，逾期不反馈意见的，视为同意评审意见。 

4.财政厅根据项目建设单位书面反馈意见的情况，下达评审结论。 

 项目建设单位主要职责：

1.配合财政厅开展评审工作，及时提供相关资料，并对所提供资料的真实性、合法性、完整性负责。 

2.配合评审中涉及需要核实或取证的工作。 

3.在规定的时间内对财政厅出具的评审结果提出并签署反馈意见。 

4.执行财政厅下达的评审结论，对存在的问题进行整改。 

解释说明：项目财政评审是项目建设方的责任，但建设单位难以仅凭自身完成所有预算报审资料，而预算报审的顺利推进收益最大的就是承包单位。

因此承包单位必须在建设前期尽自己最大的能力催促建设单位报送预算评审，具体需要做到：

（1）咨询当地财政评审单位报送资料的要求并进行准备。

（2）督促业主尽快完成方案、图纸、基期价格等内容的确定。

（3）编制并内部充分校核的施工图预算文件。

（4）与业主一同移交预算文件资料。

（5）根据财评要求补齐相关资料。

采取联合形式的承包人，要内部明确施工图预算的编制单位，并指定预算编制完成节段，只有今早的出具施工图预算，才可能做到后续对财政资金的合理利用。而不是等到竣工结算进入到与财政评审单位的对峙阶段。

6. 评审结果的运用 （参考某省级财政评审办法举例说明）

1. 财政投资评审结论是安排项目资金、调整项目预算、核准政府采购、拨付项目建设资金、批复竣工财务决算等事项的依据之一。 

2.财政厅根据投资评审的审减金额相应扣减项目预算指标或收回已拨付财政资金。 

解释说明：针对第2条，广西及其他省市、乃至全国都在探讨EPC总价是否由财政评审审定，住建部2020年建设项目工程总承包合同未对是否财政评审制定明确要求，广西2016年指导意见对此是如有结余资金，建设单位、承包单位根据结余程度46分，其中建设单位如果使用财政投资要退回财政。

但广西2020年计价指导意见删去了该条描述，改为对工程总承包中固定总价包干部分不再另行审核（不包括改变原有要求等情况）。

7. 总结

站在建设方视角，历经千辛万苦申请到的财政资金怎么会想要退回，一定要全部使用在项目上。站在国家财政视角，建设项目要合理利用资金，花最少的钱建最好的楼。站在承包方视角，想尽办法谋取利润，最好10个亿项目，使用7个亿做完，结算结完12个亿，赚它5个亿。

三者的利益很难统一，基于建筑健康良好发展的目标，笔者认为财政评审是必要的，不加限制的大额资金，必然引起贪污腐败等后果， 因财政评审人员掌握着一个地区最大的工程数据库，其对项目成本的判断具有极高的准确性。其审定的结果一般具有权威性。

目前EPC承包方所能做到的就是在项目建设前期尽早报送施工图预算供财政评审，并根据结果与建设单位合理使用资金，在不超概的情况下，顺利完成项目建设。