“双碳”目标下全域土地综合整治路径探究

   

     

0 引言

温室气体排放引起的气候变化是人类共同面临的重大挑战之一。2020年9月，我国提出“碳排放力争于2030年前达到峰值，2060年前实现碳中和”目标，并把碳达峰、碳中和目标（简称“双碳”目标）纳入生态文明建设整体布局。据2016年世界资源研究所和《气候观察》联合发布的数据，全球73.2%的温室气体来源于能源消耗，18.4%来源于农业、林业和土地利用领域。诚然，控制能源消耗是减碳的重点，但农业、林业和土地利用也不容忽视。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》明确提出，要统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦，优化农村土地利用格局，提高农村土地利用效率。开展土地综合整治示范村镇建设，2020年建设300个，2022年扩大到1000个。全域土地综合整治是以国土空间规划和村庄规划为引领，以农用地整治、农村建设用地整治、乡村生态保护修复为主要内容的一项土地整治模式，是优化国土空间布局、促进土地集约节约利用、保护和修复乡村生态环境、助力乡村振兴的重要举措，也是自然资源高水平保护、高效率利用的重要抓手。截至目前，自然资源部已批准全域土地综合整治试点446个，部分省份启动了省级试点，显然全域土地综合整治是一项要长期持续开展的工作。

落实“双碳”目标重大决策部署，需要全社会及各行业广泛和深度参与。全域土地综合整治涵盖垦造水田、土地复垦、森林质量提升、矿山植被恢复等。有研究表明，改变土地利用方式、开展生态保护修复均对减排增汇产生积极影响。目前助力“双碳”目标的研究较多关注调整能源利用结构、生态修复方面，而全域土地综合整治方面多以不同背景下的发展路径、模式研究为主，将全域土地综合整治与“双碳”目标相结合的研究尚未见报道。故亟需面向“双碳”目标的现实需求，探索全域土地综合整治助力减碳增汇的方向和路径。鉴于此，本文在梳理分析“双碳”和全域土地综合整治内涵及相互关联的基础上，以“双碳”为目标导向，采用实地调研、系统分析和专家咨询等方法，分别从农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护等方面入手，探究全域土地综合整治中减排增汇的实施路径并提出相关建议，以期为全域土地综合整治助推“碳达峰、碳中和”提供参考。

   

     

1 “双碳”目标与      

全域土地综合整治的      

内涵及内在联系      

1.1 “双碳”目标的内涵

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《全球升温1.5℃特别报告》指出，如不能将全球升温幅度稳定在1.5℃及以下，全球气候变化指标及影响将持续恶化，届时诸多自然系统结构和功能退化将突破临界值并引发永久性的转变。现有研究表明，如果按照目前各国提交的自主减排贡献量可能无法实现《巴黎协定》提出的长期目标。在此背景下，我国做出了“双碳”目标承诺，旨在为全球气候治理贡献中国力量。相关职能部门和学界迅速达成调整能源结构、产业结构转型、提升能源利用效率、低碳技术研发推广、健全低碳发展体制机制和增加生态碳汇等减排增汇共识和工作计划。“双碳”目标于2020年明确提出，实际上，自十八大以来，我国就已开始全面推进生态文明建设、绿色发展理念、乡村振兴战略、国土绿化、人与自然和谐共生现代化建设。广东省也同步开展自然资源高水平保护高效率利用示范省建设（简称“双高”示范省建设）。这些战略决策均已对节约资源、低碳发展等方面的要求予以明确（表1），可见，“双碳”目标与上述战略决策的愿景具有一定的统一性。

1.2 全域土地综合整治的内涵

全域土地综合整治遵循生态优先、保护优先原则，按照整体保护、系统修复、综合治理的总要求，开展农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护，旨在助力乡村振兴。相比于传统的土地整治，全域土地综合整治在目标、内容和措施等方面均有所扩展和延伸。在目标方面，全域土地综合整治从单一的保护耕地，逐步向融入新型城镇化、脱贫攻坚、新农村建设、生态文明、美丽中国方向转变；在内容方面，从单一的农用地整理向涵盖建设用地整理、矿山生态修复、森林质量提升、水生态修复、海岸带海岛生态修复、人居环境整治[3]、乡村历史文化保护、乡村风貌提升等领域扩展；在措施方面，全域土地综合整治从单一的项目实施向融合国土空间规划、村庄规划、多渠道资金、产业融合发展、借助多项土地政策、产业优化升级、整合多部门资源和力量等方向转变。

1.3 全域土地综合整治与“双碳”目标的关系解析

IPCC的《全球升温1.5 ℃特别报告》指出，农业、林业和其他土地利用活动可在实现全球升温稳定在1.5℃及以下的目标中发挥重要作用。生态系统功能恢复、减缓土地退化、生物多样性保护、发展可持续农业等是应对气候变化的有效措施。据统计，土壤有机碳（Soil organic carbon, SOC）总量是大气碳量的3倍，参与地球陆域碳循环总碳量的80%以土壤有机碳的形式存在。2017年大自然保护协会（The Nature Conservancy, TNC）的相关研究发现，对森林、农田、草地、湿地四类生态系统开展有效的保护、修复和可持续管理，预计到2030年将为实现《巴黎协定》中全球温升幅度控制在2℃以下目标贡献37%的气候变化减缓潜力。土地利用方式和土地管理措施是影响温室气体排放的重要因素。杨庆媛等研究发现，农业用地向建设用地的转化会增加碳排放量，耕地面积的减少是导致生态系统固碳能力下降的主要因素。如图1所示，全域土地综合整治通过生态型整治和耕地提质改造，使用泥结石路面，可实现耕地面积增加、土壤有机碳含量升高、减少水泥砂石等高能耗材料，提升能源利用效率和增加生态碳汇；通过建设用地腾挪转换，优化国土空间和产业布局，严控和缩减高能耗产业发展空间，集约节约利用土地，减缓建设用地扩张导致的耕地面积减少，可以间接减少碳排放，有助于促进产业结构转型。森林等生态系统有吸收、存储、替代和适应二氧化碳等温室气体的功能。研究发现，土壤动物蚯蚓通过摄食活动，能够提升土壤有机碳的稳定性，提高土壤的固碳能力。相关数据显示，全球自然生态系统通过光合作用捕获的碳，约55%由海洋生物贡献，特别是红树林、海草床和滨海盐沼。全域土地综合整治中的乡村生态保护修复统筹林分改造、森林质量提升、矿山植被恢复、农村人居环境整治、生物多样性保护等手段，可以系统提升生态系统功能，提升土壤固碳能力、增加绿色碳汇。采用海岸带整治、营造和修复红树林、保护海草床等措施，能够增加蓝色碳汇。在保护古建筑、古村落、古驿道的基础上，活化利用建筑等场地，开发低碳旅游休闲产业，避免拆建过程中的能源消耗，使用绿色节能材料，有助于提升能源利用效率。

通过梳理分析全域土地综合整治的相关内容（农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护）与实现“双碳”目标的重点任务（调整能源结构、产业结构转型、提升能源利用效率、低碳技术研发推广、健全低碳发展体制机制和增加生态碳汇）的相互关系（图1），可得出结论：全域土地综合整治的各项措施中，耕地保护与质量提升可以减少碳排放，土地集约节约利用可以提升土地利用效率，资源循环高效率利用可以减少能耗，产业布局优化可以促进低碳产业发展，优化产业布局可以严控高能耗产业准入，生态保护修复可以提升生态系统碳汇能力，故全域土地综合整治在发展方向和总体目标方面与“双碳”内涵高度契合，可助力实现“双碳”目标。

   

     

2 路径探讨

2.1 农用地整理

自然资源部印发的《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）明确提出了两个5%，即整治区域内新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%，新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。全域土地综合整治应在完成以上两个5%的基本要求下，集中整治碎片化耕地，增加耕地面积。通过“小田并大田”，促进耕地集中连片，可提升农业规模化经营水平和生产效率。有研究表明，减少耕地翻耕、施用绿肥等有机肥、秸秆还田有助于提升土壤有机碳含量，降低土壤碳排放。与传统的土地整治相比，生态型设施，如生态型沟渠、生态砖、生态型护坡、净化塘、泥结石路面及缓冲带的应用，可减少水泥和砂石等材料约40%，能耗降低约30%。此外，全域土地综合整治还可通过发展循环农业、智慧农业、低碳型土地整治等技术，促进农业空间减碳增汇。

2.2 建设用地整理

能源结构调整是实现“双碳”目标的重要内容。通过保障清洁能源、新型产业、轨道交通等绿色低碳型项目建设，严控高能耗、高排放量项目准入，是从源头上倒逼能源产业结构优化提升的有效手段。广东省佛山市通过严格限制高污染、高能耗、工艺落后的产业项目，禁止引进国家和地方环保明文淘汰的项目，推动村级工业园改造，助力做好“双碳”工作。建设用地规模不增加是全域土地综合整治试点工作的基本要求。有研究表明，建设用地总量每增加1%会引起净碳排放量增加3.99%。全域土地综合整治可在严控建设用地规模的前提下，通过建设用地腾挪转化促进产业项目落地，这个过程中应兼顾产业发展和“双碳”目标，研究制定产业项目准入制度，严控高能耗产业。国土空间优化可为节能减排提供有效的解决方案。一方面可通过优化居民楼、学校、公园、交通等社区配套设施布局，优化传统道路的非机动化设计，提高非机动车出行和步行的便捷性和安全性，提升绿色出行率；另一方面，可通过合理布局建筑朝向，诱导风向，实现夏季防热、冬季保温，达到节能效果。此外，有研究表明，简单的建筑物外形和合理的窗墙面积比也能改善节能效果。全域土地综合整治的实施可能会涉及对老旧房屋拆除、保留地块改造翻新、堤坝拆除、河道整治、道路改造等活动，会产生包括石块、砖块、混凝土块、建筑渣体、木材、金属、玻璃等废旧建材，在保障工程建设质量的基本前提下，应最大限度地资源化利用建筑物渣体。绿地有调节气候、净化环境、减轻内涝、维持生物多样性等生态功能。据研究，平均每公顷绿地日平均吸收1.767tCO2 , 释放1.23tO2，故全域土地综合整治中开展绿地建设，对于提升整治区域的碳汇能力显得尤为必要。

2.3 乡村生态保护修复

生态系统增汇和电力、工业、交通、建筑领域的减排对于促进碳中和目标实现同等重要。全域土地综合整治涉及森林、草原、海洋、农田、矿山等诸多要素。全域土地综合整治应在保护各生态要素和生态系统的前提下，通过森林质量提升、生态公益林营造、提升土壤固碳能力、生物多样性保护等措施，挖掘森林、海洋、土壤等领域的碳汇潜力，并开展低碳土地整治和水生态、矿山、海洋保护修复及拆旧复垦等工作，进一步提升生态系统固碳能力。应学习和借鉴已有实践经验，强化生态理念、促进创新技术的应用推广，如广州市海珠区湿地最大限度地使用了土路、土渠、木桩；珠海市古驿道的部分路面选用了鹅卵石、石块及三合土，尽量减少路面过度硬化对环境的破坏和影响。大自然保护协会（TNC）研究发现，基于自然的解决方案（Natural-based Solutions, NbS）有能力为实现《巴黎协定》目标贡献约30%的减排潜力，并有高于2/3的可能在2030年将气候变暖控制在2℃以内。按照NbS理念，依靠自然力量，通过保护、可持续管理和修复生态系统，提升生态系统质量和稳定性，增强生态系统调节气候、固碳释氧、减排增汇的能力，也是助力“双碳”目标实现，提升应对气候变化的选择之一。

2.4 乡村历史文化保护

乡村中往往存在大量能够展现地方历史文化内涵的古镇、古村落、古建筑、古桥、古驿道等资源，在对上述资源进行修复和改造时，应减少大拆、大整、大开发，最大限度保持历史原貌。在乡村改造中要鼓励使用太阳能、节能灯、新型保温性材料等绿色高效节能技术，减少碳排放。价值转化和活化利用是乡村历史文化资源保护的有效途径。应通过市场化手段，对古镇、古村落、旧建筑、老工业区等开展低能耗改造和修复，最大限度地使用原有设施，节约资源，降低能耗。此外，还可以以历史文化资源为依托，开展登山、古驿道徒步、古镇骑行等低碳宣传活动，激发人们亲近自然、热爱自然的情怀，引导人们绿色出行。

   

     

3 相关建议

3.1 强化规划引导

乡镇国土空间规划和村庄规划是实施全域土地综合整治的规划依据。以广东省为例，《广东省国土空间规划（2020—2035年）》（征求意见稿）提出要形成“节约集约、绿色低碳”的资源循环利用体系；明确以“守住边界、绿色低碳”为原则，面向碳中和目标，提升生态碳汇能力，有效发挥森林、湿地、海洋、土壤的固碳作用，提升生态系统碳汇增量。村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据和有效手段。目前，村庄规划尚未涉及“双碳”要求和内容。如何将“双碳”要求传导到乡镇国土空间规划层面、将实现“双碳”目标融入村庄规划，并具化为相关约束性指标和要求，这将是下一阶段乡镇国土空间规划和村庄规划编制的工作重点之一。接下来，可通过在相关规划中融入NbS理念、低碳规划理念和碳排放管控措施等，将生态型整治、优化国土空间格局、严控高能耗产业准入、增加绿（蓝）碳汇和土壤碳汇、资源活化再利用、使用绿色节能材料等与减排增汇相关的内容纳入规划指标体系，并根据地区功能区划、经济、人口等要素进行差异化赋值，为全域土地综合整治助力“双碳”的成效评估提供技术支撑。

3.2 强化标准规范研制

截至2021年6月，我国现行和计划制修订的生态修复相关标准有400余项[30]，然而，涵盖全域土地综合整治调查评估、规划设计、项目实施、验收评价、管护保护等工作序列，覆盖农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护功能门类的标准体系尚未建立，支撑全域土地综合整治系统性、整体性开展的标准仍为空白。2020年启动的《广东省国土空间生态修复工程建设标准研究》项目，涵盖农用地整理、建设用地整理、矿山生态修复、水生态修复、海岸带海岛生态修复工程建设标准专题，项目成果可为广东省全域土地综合整治工程建设标准化提供服务。目前该专题已通过验收，正处于标准研制阶段。接下来，应细化和分解“双碳”目标，面向农业、城镇和生态三大空间，围绕山水林田湖草各生态要素，构建覆盖全域土地综合整治全流程的标准体系，加大分区、工程体系、工程模式设置在“双碳”方面的考量，研究制订兼顾“双碳”目标导向的全域土地综合整治相关标准规范。

3.3 研发减碳增汇技术

节能减排技术研发是实现“双碳”目标的关键支撑。一方面，应加大现有减排增汇技术研究成果在全域土地综合整治领域的应用和推广力度，积极开展适用于全域土地综合整治的NbS、低碳型土地整治、提升森林质量、营造和修复红树林、提升土壤碳汇、生物多样性保护、优化碳汇空间布局等关键技术研发。另一方面，应加强零能零碳建筑设计、绿色社区建设、绿色低碳城市规划设计、节能新材料、废弃物资源化利用等关键技术的研发，促进减碳增汇技术集成，加大在建设用地整理和乡村历史文化保护领域中的应用和示范推广力度。此外，可基于大数据调查，得出开展全域土地综合整治区域内的农业、城镇和生态空间不同空间尺度的碳排放和碳汇清单，构建碳排放多维评估模型，借助公式和参数量化碳排放和碳汇量，通过情景分析，描述碳排放和碳汇的强度和空间分布特征，建设全域土地综合整治智慧化碳排放动态监测、评估及预警信息管理平台，实现全域土地综合整治减碳增汇全要素监测监管，为全域土地综合整治助力实现“双碳”目标提供决策依据。

3.4 提升公众参与度

据统计，居民消费产生的碳排放量占全社会碳排放总量的一半以上。应对气候变化需要政府、营利性企业、公益性组织、社会公众等社会多元主体共同参与。全域土地综合整治更多的是通过国土空间布局优化、产业导入、生态修复等提升整治区域及周边的生产生活条件和发展水平，除要求遵循群众意愿外，对“人”行为的要求较少。不同于全域土地综合整治，“双碳”目标的实现离不开“人”这一关键要素，也对人们的衣、食、住、行各方面提出了明确的要求。“双碳”目标的纳入，在一定程度上丰富了全域土地综合整治的内涵，拓宽了人地耦合理念在土地整治中的应用范围。一方面，应继续加强低碳宣传，创新宣传形式，引导公众关注低碳生活带来的切实效益，深化公众的低碳环保意识，促进低碳意识转换为实际减排行动。另一方面，应建立政策引导、商业激励、减排量交易并行的综合性、可持续和市场化激励机制，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。此外，要真正使全域土地综合整治助力实现“双碳”目标落到实处，除自然资源部门外，还需要住建、农业农村、生态环境、水利、文旅、交通等部门协同联动。

   

     

4  结 语

减碳增汇是应对气候变化的必然选择，如何实现“双碳”目标已然成为各领域研究热点。全域土地综合整治可通过耕地保护、生态型整治、优化空间和产业布局、增加绿（蓝）色碳汇和土壤碳汇、资源活化再利用等助推减碳增汇，当然这些路径和措施在助力实现“双碳”目标中的作用有待进一步的科学验证。

     

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