水价新政专题分析报告

近年来，随着城镇供水价格改革的深化，供水事业迈入了高质量发展的阶段，但随着城镇供水价格改革的深化，原有水价构成、分类、定调价程序等内容已不符合形势发展变化需要，特别是在供水垄断环节价格监管方面，需要提出更为明晰的定价方法。究其原因，城镇供水价格监管科学化、精细化、规范化水平需要进一步提高。

图1：《城镇供水价格管理办法》

图2：《城镇供水定价成本监审办法》

2021年8月6日，国家发展改革委和住房城乡建设部联合印发了《城镇供水价格管理办法》和《城镇供水定价成本监审办法》，两个《办法》自10月1日起施行，其中：

《城镇供水价格管理办法》 明确了城镇供水价格的定价原则、定价方法、定调价程序，以及水价分类、计价方式、规范供水企业服务收费行为等。主要内容：一是按照“准许成本加合理收益”的方法核定城镇供水价格。二是简化水价分类、明确计价方式。三是规范定调价程序、强化信息公开。四是规范服务收费行为、提升服务质量。

《城镇供水定价成本监审办法》 明确了定价成本构成和核定方法。主要内容：一是明确城镇供水定价成本构成范围。按照合法性、相关性、合理性原则，规定城镇供水定价成本包括固定资产折旧费、无形资产摊销和运行维护费，并对计入定价成本的项目作了具体规定。二是明确定价成本和有效资产核定方法。细化明确固定资产折旧、原水费、材料费、动力费、人工费等成本费用的审核标准，对可计提收益的有效资产范围及其核定方法做出明确规定，对供水企业职工人数定员、管网漏损率控制等建立激励约束机制。

图3：两个《办法》主要内容

2.1《城镇供水价格管理办法》新旧办法主要修订内容

2.2《城镇供水定价成本监审办法》新旧办法主要修订内容

两个《办法》的修订出台，有助于进一步规范城镇供水价格管理，保障供水、用水双方合法权益，促进城镇供水事业健康发展，节约和保护水资源。

图4：《城镇供水价格管理办法》新旧版本重点条例对比

图5：《城镇供水定价成本监审办法》新旧版本重点条例对比

通过新旧办法重点条例对比，两个《办法》的主要亮点有：

（一）企业管理，有法可依

一是建立了促进供水企业降本增效的激励约束机制；二是对供水能力过度超前建设进行适当控制；三是建立了参考市场利率合理确定供水收益率的机制；四是建立了供水价格定期校核机制和补偿机制。

（二）水价构成，明确规定

明确了供水价格的定价原则，要求按照“准许成本加合理收益”的方法核定城镇供水价格。

（供水企业供水业务准许收入=准许成本+准许收益+税金，其中：①准许成本=固定资产折旧费+无形资产摊销+运行维护费；②准许收益=有效资产*准许收益率；③税金=所得税+城市维护建设税+教育费附加。）

简化了水价分类、明确计价方式，这方面，城镇供水根据使用性质分为居民生活用水、非居民用水、特种用水三类，居民生活用水实行阶梯水价制度、非居民用水实行超定额累进加价制度。

（其中：①居民生活用水：实行阶梯价格制度，阶梯水价设置应当不少于三级，级差按不低于1:1.5:3的比例安排；②非居民用水及特种用水：实行超定额累进加价制度，原则上水量分档不少于三档，二档水价加价标准不低于0.5倍，三档水价加价标准不低于1倍，具体分档水量和加价标准由各地自行确定。）

（三）办法落实，因地制宜

考虑到我国地域广阔，不同地区水资源禀赋条件、经济发展水平、社会承受能力等情况差异较大，两个《办法》对完善城镇供水价格机制做出了框架性要求，一些具体参数设定和指标考核等需要各地区结合当地实际进一步细化明确，各地应当制定出台具体办法或实施细则。

（一）新办法将信息化纳入准许成本与合理收益，水务信息化迎来拐点

两个《办法》将建立健全以“准许成本加合理收益”为核心的定价机制，先核定供水企业供水业务的准许收入，再以准许收入为基础分类核定用户用水价格，其中准许收入由准许成本、准许收益和税金构成。与1998年、2004年印发的两个版本相比，可以概括为 清清楚楚见机制，明明白白定价格 。新办法将信息化相关投入计入准许成本中，并对供水企业人员精简、生产效率以及漏损率提出要求，激励供水企业提高信息化投入力度。

图6：新办法鼓励行业信息化投入（数据来源：政府网站）

准许成本加合理的收益，形成新的动态价格机制，平衡供给买卖双方的利益关系，既考虑到社会经济发展波动性影响，同时也考虑到城镇供水行业的社会公益性。

在准许成本方面 ，新机制将信息化投入相关费用计入定价成本，将固定资产折旧费、无形资产摊销和运行维护费计入城镇供水定价成本当中，其中新增的无形资产摊销包含了与供水业务相关的软件，并将管理信息系统维护费的支出列为运行维护费之一。信息系统的摊销和维护成本计入定价成本的无形资产摊销和运行维护费用，使得水务企业的信息化建设意愿得到极大提升，在很大程度上增强了水务企业信息化建设的主观能动性。

在准许收入方面 ，在新办法中的第七条，准许收入由准许成本、准许收益和税金构成，先核定供水企业的准许收入，再在准许收入的基础上，设置准许收益，最终核定用水价格，为调动各方面投资城镇供水设施建设的积极性，新办法同时对准收益率设置了上限。

新的动态价格机制，也为供水企业提供准许的利润空间，为水务信息化投入提供了保障。 供水企业的准许收益按照有效资产乘以准许收益率计算确定，其中有效资产包括与信息化投入相关的固定资产与无形资产净值，准许收益率根据权益资本收益率、债务资本收益率确定，权益资本收益率按照10年期国债收益率加不超过4个百分点核定，债务资本收益率按照贷款市场报价利率确定，有利于吸引社会资本进入。新办法保证了供水企业一定的利润空间，也为其信息化投入提供资金保障，促进供水企业进行信息化投入和提质增效，对于供给侧水务公司有重大意义，平衡水务行业中买卖双方的关系，引导水务行业向高质量发展。

在价格最终定制方面，还存在两个需重要考虑的影响因素，一是居民生活用水阶梯水价设置级差由旧版的1:1.5:2改为1:1.5:3的比例安排，二是非居民用水和特种用水由原来的两部制水价改为超额累进加价制度。

两个《办法》与时俱进，全面调整城镇供水的价格，促进资源优化配置。

《办法》的出台，是化解水务公司在信息化建设投入敏感性较高这一难题的破冰之举。一方面，新《办法》将相关信息化投入计入准许成本，通过价格引导提高企业降本增效的动力，如水务企业可通过信息化建设有效降低管网漏损率、提升生产管理效率等，另一方面，新的价格机制为供水企业提供准许的利润空间，为企业信息化投入提供保障。可以预见，两个《办法》出台将加速水务行业的信息化建设。

（二）激励和约束并举，促进供水企业降本增效

城镇供水定价成本监审办法，建立了促进供水企业降本增效的激励约束机制。

受限于当前的供水价格调整只弥补已经发生的历史成本，不少城市一直在重复亏损—调价—很快又亏损—再申请调价的路径，供水企业缺乏支撑未来发展的动力源泉，供水水质和服务水平难以得到更优质的保障，容易陷入低质低价的恶性循环。

直接导致的结果便是供水管网漏损普遍存在，激励和约束机制的建立，有利于破解“鞭打快牛”问题，有利于激励供水企业精简人员，降低管网漏损率，提高管网管理能力，挖掘潜力，加强成本控制，提高生产经营效率和市场竞争力，调动企业提高水质、管理水平和服务水平的积极性，推动行业高质量发展。

在人工成本考核方面，设立了供水企业职工人数定员上限标准；在管网漏损考核方面，设定了管网漏损率控制标准，原则上按照10%计算，供水企业超出规定标准的部分，不得计入供水定价成本；低于规定标准的，按规定标准计算。供水企业产生的成本不再是照单全收，实报实销。对于超出标准的部分不再计入成本；对于低于标准的部分，则将差额让渡给供水企业。这意味着，如果供水企业漏损率较高，将得不到政策红利，超出部分的供水漏损成本将由供水企业自己承担，而漏损率降到标准线以下，收益则由供水企业分享。

修订后的办法还增加了供水企业自用水率等约束性指标。通过强化成本约束理念，鼓励供水企业加强精细化管理、降低企业成本、提升运营绩效，将供水成本从原来的“要我降”转化为“我要降”，倒逼供水企业减少“跑冒滴漏”。

据住建部统计数据，2019年我国600多个主要城市的供水管网漏损水量达到81.64亿立方米，平均漏损率高达14.12%，公共供水管网漏损情况严重。2019年的时候，全国城市县城公共供水管网的漏水量近百亿吨，相当于700个西湖。

图7：我国城市公共供水管网漏损情况（数据来源：招股说明书）

（三）推进城镇供水户表改造，安装智能水表，装表到户

新办法积极推进城镇供水“一户一表”改造，具备条件的应当安装智能水表，为全面实施居民生活用水阶梯水价及非居民用水超定额累进加价制度创造条件。实行居民生活用水阶梯水价和非居民用水超定额累进加价后增加的收入，应当主要用于管网和户表改造、水质提升、弥补供水成本上涨等。此外，城镇供水应当装表到户、计量到户、抄表到户、收费到户、服务到户。新增建设项目用水必须装表到户。建设项目建筑区划红线内供水管道及设施建设安装费用由建设单位承担，供水管道和用水设备的安装应当坚持建设单位自愿委托的原则。供水企业或用户自愿委托相关机构对水表进行检定的，按照“谁委托、谁付费”原则，检定费用由委托方支付，但水表经检定不合格的，检定费用由供水企业承担，并免费为用户更换合格的水表。

新办法多次强调户表改造，主要为全面实施阶梯水价制度进一步创造条件并提供支撑。 另一方面，对于管网设施改造支持力度的加强以及漏损率等问题管控的约束机制，将进一步促进行业建立起城市供水管网的全生命周期管理业务，拓展压力传感器、水质传感器等一系列设备的市场规模，推进各企业智慧水务项目的进一步落地，建议水务企业充分关注该方面的市场合作机会。

（四）供水价格定期校核机制和补偿机制，政府发挥兜底的作用

新办法建立了供水价格定期校核机制和补偿机制，明确城镇供水价格监管周期原则上为3年，建立供水价格与原水价格等上下游联动机制的，如 成都、厦门、深圳、东莞、佛山 等城市，监管周期年限可以适当延长。

价格联动机制具体到城镇供水价格体系里来说，终端供水价格（下游价格）受原水费、水资源费、电费、税费等一些刚性成本和购入成本的影响，“同时间”、“同方向”地对终端价格进行调整，省去价格听证会这一程序，有助于及时疏导价格矛盾，反映上下游价格关系。

值得注意的是，价格联动机制并不能随意延展边界，如存在某些影响因子表征的是企业经营管理成本的变化，那么这些影响因子就不适合价格联动机制，仍需进行成本监审并举行听证会。

此外，如果不能及时捋顺上下游价格关系，也会给链条上的每个环节带来较大的困扰，甚至是负面影响。供水价格联动公式通常需要考虑的因素有：水资源费调整幅度、自用水率、产销差率、税率等，未来，也可以探索将水价与CPI、税费、电费等实行联动的方式，及时反映供水成本的变化，理顺供水价格上下游关系。

考虑当地经济社会发展水平和用户承受能力等因素，由于价格调整不到位导致供水企业难以达到准许收入的，当地人民政府应当予以相应补偿。

供水行业作为市政公用行业，具有公共用品属性，因此政府要予以一定的补贴保证供水水平和供水企业运营水平，这个需要政府兜底。新办法作为一套 科学化、精细化、市场化 的价格监管制度体系，辅之各地区因地制宜的配套实施细则，确保制度落实到位，未来有望提升供水质量和效率。

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