欠发达地区城市交通规划编制历程与演进特征：以四川省为例

城市交通作为城市空间的骨架，在空间组织中起到不可替代的支撑作用。《雅典宪章》将居住、工作、游憩和交通作为城市的四大核心功能，足以体现城市交通的重要性。但是，在中国城乡规划编制体系中，交通规划并非法定类规划。虽然中国城市经过了近40年的探索，尤其是东部发达地区部分城市建立了相对完整和成熟的交通规划编制体系，但是绝大多数地区的城市交通规划编制并未得到充分的重视。尤其是在经济欠发达地区，由于规划编制经费少、对交通规划作用认知不到位等原因影响，地方管理部门大都希冀于法定的城市规划体系解决综合交通问题，这显然不符合实际情况。

本文以四川省为研究对象，基于《四川省城市综合交通体系规划编制技术导则》编制团队对全省城市交通规划编制历程的调研结果 ^[1] ，结合近年来作者主持、参与、咨询和评审的近百项城市交通规划项目，对四川省交通规划编制历程进行系统地回顾与反思 ^[2] ，深入分析当时的编制背景、范型特征及主要问题，从城市历史学的视角进行反思和总结。同时，结合当前国土空间规划编制特征和地域化发展阶段要求，提出更加科学合理、管控有效、落地性强的实用型交通规划相关建议，为中西部及其他欠发达地区城市交通规划的显学化 ^① 打下基础。

本文研究的城市主要指规划人口在50万~300万人的大中城市，包括现状地区常住人口规模介于100万~300万人的II型大城市、50万~100万人的中等城市以及少量的20万~50万人的小城市。对于集权特征明显的国家而言，行政力量在地区资源配置中起绝对的主导作用，因此，一般呈现城市行政等级越高人口规模越大，城市规模越大产业分工越细、城市竞争力越强的普遍规律 ^[3] 。而城市交通问题的凸显与城市规模紧密相关，因此，城市规模越大，编制城市交通规划的类型越多、版本越多，同时也普遍存在城市行政等级越高，编制相关交通规划越多的现象。

人口规模演变很大程度上反映了城市空间结构和社会经济背景的变迁 ^[3] 。统计四川省下属的17个地级市20年来的人口规模变化情况，明确城市交通规划编制的人口规模背景，有利于对演化规律的总结。由图1可以看出，四川省地级市现有人口规模可以划分为三个层级，绵阳、泸州 ^② 、宜宾、南充和自贡城区人口超过100万人，属于大城市序列；攀枝花、达州、乐山、内江、遂宁、广元、德阳人口规模为50万~90万人，属于中等城市序列；资阳、巴中、广安、眉山和雅安人口在30万人左右，属于小城市序列。从人口增幅变化情况看，2000—2010年，各个城市人口均有明显的增长，除泸州外，其他城市大都增长了15万~25万人。2010年后，城市人口增长出现了明显的分化特征，绵阳、泸州、南充、宜宾、自贡等城市人口增幅显著大于其他城市，2010—2020年增加了约50万人，其他城市大都仅增长了10万人左右，说明城市集聚效应存在明显的阈值，当人口超过70万人时，拥有较大人口腹地的中等城市规模会快速增长。从2020年各城市实际人口和规划人口指标差距看，仅宜宾市实际人口超过规划值，自贡市接近规划值，绵阳、泸州与南充较为接近规划值，其中中小城市的实际人口与规划值差距较大，遂宁与巴中仅达到规划值的一半左右，达州、内江、德阳与规划值相差约35万人，客观说明了2010年左右编制的城市总体规划确定的人口目标普遍偏大。第七次人口普查数据显示，2010—2020年，成都市人口增加了近600万人，其中80%人口来自四川省内各城市，在成都市巨大的极化效应下，中小城市人口增长放缓也具有一定的必然性 ^[3] 。

图1 四川省主要城市常住人口变化情况

资料来源：根据各城市总体规划、四川省城市(县城)建设统计年报等统计资料绘制。

四川省作为内陆省份，经济发展水平明显低于同期东部沿海城市；从省域城镇体系空间布局特征看，呈现了成都一极独大的特征，其他城市人口规模明显偏小。而交通拥堵等问题的凸显与城市规模紧密相关，同等汽车保有量、路网容量等边界条件下，一般是城市规模越大交通拥堵问题越突出。受经济发展水平较低和城市规模效应不突出的影响，四川省大中城市交通规划起步较晚。20世纪八九十年代，仅有自贡市 ^③ 编制过城市交通规划且进行了详细的居民出行调查，虽然有较强的示范意义，但难以总结其普适性规律。因此，本章主要对2000年以来交通规划编制情况进行回顾与反思。

城市交通规划具有明显的公共政策属性，其规划编制经费纳入政府财政预算。由于非法定性的属性决定了城市交通规划在规划编制体系中处于从属地位且相对边缘，在经济欠发达、地方财政预算低的城市往往不会将其优先纳入规划编制经费序列。因此，城市交通规划编制主要集中在经济相对发达的老工业城市和特定城市。

攀枝花作为矿业城市，经济发展水平明显高于省内其他城市，2001年市辖区人均GDP即达到1.6万元。作为典型的带形城市，中心城区交通问题更早的凸显出来。2002年由原上海市城市综合交通规划研究所编制的《攀枝花市城市综合交通规划(2002—2020)》，为四川省其他城市开展类似规划起到了一定的标杆作用。此后，在世界银行贷款项目支撑下，经济发展水平偏低(2004市辖区人均GDP仅8 575元)、城市规模较小的眉山市(约19.5万人)编制了《眉山市城市综合交通规划(2004—2020)》，研究内容与2010年颁布实施的《城市综合交通体系规划编制导则》(以下简称《导则》)相应要求基本一致。2010年左右对该规划的评估认为，其确定的主干路布局形态和红线宽度等有效地指导了后续法定规划的编制，有较强的实践指导意义。

这一时期，传统的工业城市也普遍出现了交通拥堵或交通组织混乱的问题，内江和泸州分别于2003年和2007年编制了《内江市城市道路交通专项规划》及《泸州市城市交通体系规划(2007—2020)》 ^④ 。内江市重点关注道路交通问题；泸州市规划内容分为城市交通现状分析、城市交通需求预测、城市路网系统规划、城市对外交通系统规划、城市公共交通系统规划、中心城区交通近期改善六部分，重点关注道路网、对外交通、公共交通和近期改善四大部分内容。

2008年起，受汶川地震和蜀地逸乐文化的影响，加之城镇居民可支配收入有了较大水平的提升，居民消费理念发生巨大改变，家庭购买小汽车意愿大幅增强。小汽车保有量快速增长，城市交通问题集中涌现。遂宁(2008年)、德阳(2009年)、宜宾(2009年)等先后编制了城市综合交通规划，2010年住房和城乡建设部颁布《导则》后至2014年，省内主要地级市除广安外均编制了城市综合交通规划，如南充(2010年)、绵阳(2011年)、广元(2011年)、乐山(2011年)、眉山(2012年)、资阳(2012年)、雅安(2013年)、巴中(2013年)、泸州(2013年)、自贡(2014年)、内江(2014年)、达州(2014年)，其中仅广元将研究范围聚焦在中心城区层面，没有编制市域层面城市综合交通规划，与《导则》要求差异较大。上述城市中，仅德阳于2018年编制了新一版的城市综合交通规划，其他城市虽然在2018年左右均编制了新版的城市总体规划或对2010年左右的城市总体规划进行了修编，但均未编制新版的城市综合交通规划或对其进行修编。

这一时期内，规划人口规模在20万~50万人的部分经济相对发达的小城市也先后编制了城市综合交通规划，如都江堰(2008年)、金堂(2014年)、新津(2014年)、三台(2015年)、威远(2015年)、西昌(2015年)、阆中(2015年)、邛崃(2016年)、盐亭(2016年)、大邑(2016年)、安岳(2017年)、资中(2017年)等。总体来看，成都市“三圈层”内的城市几乎均有编制城市综合交通规划，其他城市主要为人口规模较大、经济相对先发的县城。与地级市相比，该类小城市编制城市综合交通规划的时间整体延后。当前受国土空间规划正在编制影响，城市综合交通规划编制基本处于暂停阶段。

2010年，国内掀起了现代有轨电车的规划建设高潮。遂宁(2010年)、雅安(2013年)等较早地进行了现代有轨电车线网规划并试图建设示范线工程，但受经济发展水平较低、公交需求较小等多方面因素影响并未建设。此后，规模更大的城市，如绵阳(2014年)、宜宾(2015年)、泸州(2015年)、达州(2016年)、乐山(2017年)、攀枝花(2017年)、德阳(2018年)、南充(2018年)等先后编制了城市轨道交通线网规划。其中，绵阳、宜宾、泸州等规划城市规模超过150万人，达到国家建设轻轨的相关规定，这类城市均在线网规划中提出了轻轨方案。

与此同时，现状人口在30万人左右的部分小城市也编制了有轨电车线网规划，如新津(2013年)、南溪(2014年)、资阳(2015年)、都江堰(2017年)、邛崃(2019年)、巴中(2019年)等。小城市有轨电车线网规划呈现明显的倒置现象，即线网规划的编制初衷大多数是为即将建设的有轨电车示范线或首期线路提供依据，其中新津、都江堰有轨电车进入实质性建设阶段，南溪、邛崃等预期线路并未建设，整个线网规划也基本丧失了指导作用。

2005—2015年，绵阳、德阳、宜宾等规模较大的城市编制了2轮以上城市综合交通体系规划。地方相关主管部门对城市综合交通规划编制内容和侧重点有了基本认识，规划总体上呈现综合性、政策性的特征。由于综合交通规划不与传统城市总体规划同步编制，提出的主要改善建议落地性不强。因此，既有规划对城市规模明显偏小、交通系统相对简单、更加关注交通建设项目、缺少有效政策管控抓手的非特大城市而言，实际指导意义不大。为此，2015年以来，各地着重探索编制了如下类型的交通规划。

1）道路专项规划。

道路作为城市的骨架，其网络形态和断面形式很大程度上决定了城市空间组织效率，且可以通过控制性详细规划(以下简称“控规”)等法定规划将红线和断面形式等予以落实，在有限的编制经费约束条件下，诸多城市高度关注道路专项规划。例如，内江在2003年编制了《内江市城市道路交通专项规划》，具有较强的代表性；广安市2018年编制了《广安市中心城区道路交通专项规划》，试图弥补综合交通规划缺失的问题。

2）缓堵保畅规划。

随着城市交通拥堵不断向大中城市蔓延，近年来规划部门或交警部门着手编制了大量的缓堵保畅、交通改善等规划，如《峨眉山区域交通优化专题研究》(2015年)、《眉山市主城区综合交通改善规划与设计》(2017年)等，部分城市综合交通规划也将近期缓堵保畅作为重点内容，例如新津县(2013年)、资中县(2017年)等。

3）城市公共停车场规划。

2015年前后，国家相关部委密集出台了有关停车问题的诸多文件，地方相关主管部门跟风现象明显或被动完成编制任务，较多的城市编制了城市公共停车场规划，如泸州(2016年)、合江(2016年)、青白江(2017年)、双流(2017年)等。但从实际实施效果看，停车问题的出现受历史欠账多、停车用地不经济、停车管理及调控手段弱等多重原因影响，停车规划基本起不到缓解停车难的效果，具体的停车点位也难以在法定规划中予以落实，停车规划技术范型亟待优化。

4）其他交通专项规划。

部分组团特征和带形特征明显的城市，在建成区长轴半径超过10 km的背景下，出行时耗大幅增长。为提高行程车速，组团特征明显的绵阳(2013年)、带型特征明显的巴中(2018年)等城市编制了人行过街设施或非机动交通专项规划，其出发点大都是提高机动车通行能力，对步行和非机动车关注不足，没有起到提升非机动交通出行服务水平的目的。

此外，这一时期内，部分城市针对中心城区出现的不同程度的交通混乱、交通拥堵等问题，着重编制有明显地方诉求的交通规划。例如，《盐亭县中心城区交通专项规划(2016—2030)》和《西昌市综合交通体系规划及关键节点交通工程设计》(2016年)在关注中远期规划结论科学性和合理性的同时，更加关注近期实施性问题。

受制于地方相关主管部门对交通规划的认识不够深入，总是希冀于法定的城市规划体系解决绝大多数交通问题，在规划编制阶段，未给予交通规划足够的编制经费，使得大中城市均未构建完整的交通规划编制体系。2010年《导则》出台后，绝大多数城市试图通过编制城市综合交通规划解决所有的交通问题。成都西南交通大学设计研究院有限公司对四川省地级市的调研发现，65%的城市希冀于通过城市综合交通规划缓解交通拥堵问题(见图2)。这一认识在2010年左右普遍存在，地方相关主管部门大都忽视了下层次交通专项规划的支撑和落实作用，而对综合交通规划的战略性和政策性缺乏关注，这显然与综合交通规划在交通规划体系中的定位和作用不符 ^[1] 。在编制完成第一轮城市综合交通规划后，地方相关主管部门大都对其实用性产生了怀疑，绵阳、都江堰等少量城市开始结合自身情况着手探索新的交通规划编制体系，例如，绵阳编制了《绵阳市“治堵缓堵”行动计划及老城区交通工程设计》《绵阳市城区人行过街设施专项规划》等交通专项规划，强化实施性。但总体来看，除治堵缓堵导向的交通详细规划或交通工程设计专项规划较为新颖外，其他交通规划在编制类型、技术范型等方面均没有明显的独特性，与东部发达地区相比，交通规划编制体系仍不健全。

图2 地级市编制城市综合交通规划原因分析

传统城市综合交通规划大而全的技术范型难以适应欠发达地区实际需求。在城镇化仍快速推进的时代背景下，传统城市综合交通规划过多关注了交通战略、交通政策等内容，由于与传统城市总体规划不同步编制，极少量同步编制的城市也分属不同的单位，使得合理的优化建议难以纳入法定规划体系，缺少有效的管控抓手和手段，其落地性较差。此外，近期地方政府仍主要关注重大交通设施布局问题，对于停车场点位、非机动交通网络、交通管理等规划内容，即使是科学合理的，也是徒有其表，因为在实施层面既不能规划控制也不能具体实施。

总体来看，四川省绝大多数城市的现代有轨电车线网规划和城市轨道交通线网规划编制具有明显的“跟风”特征，其初衷与超(特)大城市存在巨大差别。1)对于100万人左右的大中城市而言，是否能够建成公共交通主导 ^⑤ 的城市交通发展模式值得怀疑。从日本、韩国等类似规模和空间结构城市的交通调查特征看，小汽车出行分担率超过公共交通是必然规律，少量的有轨电车线路建设不能支撑公共交通主导型交通发展模式的形成。2)从国内建成的400多千米有轨电车运营特征看，由于线路大都建于城市新区，未在客流走廊上，负荷强度显著低于国外近似规模城市。国内城市建设有轨电车更多的是受产业带动效应或短期政绩工程效应催动。3)相关城市轨道交通线网编制时机仍偏早，《大中城市现代有轨电车适应性及规划策略研究》结论显示 ^[4] ，四川省大中城市当前经济发展水平不足以支撑其建设有轨电车。虽然线网规划在理论上需提前编制，但是受制于地方相关主管部门规划管理水平，科学合理的规划结论难以在控规、地下空间规划、道路设计等规划或实施环节落实，实际意义不大。

四川省内交通规划编制主体单位技术力量良莠不齐，地级市城市综合交通规划大都由非本省单位编制完成(见表1)，且大都未承担后续的交通专项规划，仅有遂宁、眉山、德阳、自贡等城市综合交通规划由本省单位成都西南交通大学设计研究院有限公司承担。城市交通特征的涌现与地域文化、城市空间结构、规划管理水平等紧密相关，需要长期持续跟踪方能对症下药。东部地区20多年的交通建设与整治历程证实，一个城市若缺少长期的持续性研究，所提出的规划建议和对策往往是徒劳的，甚至出现相反的结果 ^[5] 。

表1 四川省已编制城市综合交通规划的地级市

欠发达地区县市更加关注区域综合交通系统建构问题，交通局是问题破解的主要责任部门。在各地普遍展开国省道国土空间控制规划的背景下，传统的城市综合交通规划虽然有研究区域交通的内容，但是出现了逻辑后置的现象，其深度难以与交通局编制的相关规划、方案设计、项目建议书、可行性研究等相比。另外，交通局编制的相关规划普遍大幅超前于社会经济实际需求。在此背景下，对于中小城市而言，城市综合交通规划主要职能转变为筛选必要的交通线路，而非将交通局编制的相关规划全盘纳入，减量的规划逻辑成为主导。

在国土空间规划新语境下，交通规划难以成为法定规划。由于与国土空间规划不同步编制，在后续阶段提出的优化骨架路网形态、交通场站用地等建议难以在法定规划中予以落实，这决定了传统城市综合交通规划编制内容的诸多不适应性。此外，对于绝大多数城市而言，由于城市骨架形态已基本形成，交通引导城市空间拓展的职能已基本丧失。在城市更新成为新时期城市发展主题这一趋势下，交通规划设计应更加关注红线内部道路资源效率提升与服务品质提升问题。例如，城市非机动交通网络的一体化整治，公共交通站台布局优化与微设计，结合建筑退线空间强化街道空间设计等。在整体思路上逐步实现由路线、节点等交通设施规划向路权空间再配置、关注交通组织及非机动交通需求的微设计转变。

地方相关主管部门在实践中摸索的道路交通专项规划以控规编制单元拼图(控规编制单元往往包含若干片区，由不同单位编制，控规编制单元拼图即将不同编制单元整合在同一图纸上)为工作底图，对路网布局、干路红线和断面形式等进行了统筹规划，有力地解决了道路红线宽度不统一、横断面型式不一致、通行能力不匹配等道路组织现实问题，规划管控效果较好。交通整治规划以项目建设为抓手，对于缓解近期交通拥堵、提升道路通行能力等有较强的指导意义，且有较强的落地性。总体来看，更加实用的交通规划技术范型在不断完善中，但与东部地区丰富多元的交通规划编制体系相比，四川省仍处于起步阶段，亟待结合地域化的城市空间结构特征、财政收入和规划管理等进行落地性更强的范型创新。

对于四川省这样的欠发达地区而言，作为城市规划及后续国土空间规划市场的编制主体，几乎所有的乙级规划设计单位和甲级规划设计单位的分支机构均没有道路交通专业人才。编制经费的匮乏抑制了交通规划体系的建构和完善，规划单位更加没有意愿招聘相应的人才，由此形成了恶性循环逻辑。这与东部沿海地区形成了鲜明的对比。例如，深圳、上海等先发地区，大量的民营规划设计单位均成立了市政交通所，主持了较多的交通规划设计项目，对于提升交通组织效率和服务品质起到重大的保障作用。鉴于交通在城市空间组织中有不可替代的作用，城市规划设计人员难以对复杂的交通问题进行专业化的分析，因此，规划编制经费向交通规划适当倾斜是大势所趋。与此同时，交通规划界应积极培养对城市感知较为敏锐的交通规划师和交通工程师 ^[6] ，探索新的技术范型，切实提高交通规划的实用性。

近年来，以四川省下属地级市为典型代表的欠发达地区城市普遍面临更为严峻的交通拥堵形势。但是，地方政府及规划管理部门大都没有从规划视角对交通量生成、空间分布等的源头问题进行研究，加剧了城市交通问题的凸显。基于“上游思维”的对策论是解决或缓解交通拥堵问题的根本出路，因此，增加交通规划编制经费，优先保证大城市能够编制必要性和紧迫性较强的交通规划，是解决交通问题的基本前提。此外，交通规划作为非法定规划，在涉及场站用地、道路红线等控制或落实问题时，如果没有在法定规划体系中有所对应，则大幅降低了交通规划结论的落地性。而控规编制具有明显的地方性特征，因此，基于地方性的控规编制与审查程序，交通规划应选择在合适的契机编制，并在中心城区控规动态维护等环节将研究结论纳入法定规划。技术范型的创新是提升交通规划实用性的核心突破口，也是维系城市交通规划生命力的重要手段。根据地方社会经济发展阶段性特征、规划管理程序及特点，创造性提出欠发达地区交通规划类型，并探讨针对性的编制方法、内容体系、传导路径等是当前业界重要的历史任务和责任。

注释：

①城市交通显学化由作者于2017年提出。显学概念在《韩非子·显学》第五十篇中较早的提出，“世之显学，儒、墨也。”从学科属性看，显学通常是指与现实联系密切，引起社会广泛关注且基于本专业知识就业率较高的学科，如土木工程、机械工程、城乡规划等。

②《2018四川省城市(县城)建设统计年报》显示泸州市城区常住人口为161.9万人，作者根据各方面资料测算，认为这一统计值存在较大的误差，其实际常住人口在120万人左右，本文按照120万人进行分析。

③1987年自贡市城区人口37.6万人，在川南城市中排名第一位；乐山、泸州、宜宾和内江城区人口分别为32.8万人、24.8万人、20.5万人和22.7万人，数据来源于《自贡城市史》。

④编制基年市辖区人均GDP分别为5 223元和1.5万元。

⑤公共交通主导的城市交通发展模式直接表现为在机动化出行方式中，公共交通出行分担率高于小汽车。四川省很多大中城市在交通政策发展导向上，显然实施相反的策略，如小汽车配建停车标准显著高于国外城市，规划建设了大量的高容量主干路或准快速路系统，小汽车使用费用较低等。从实际情况看，除山地组团城市公共交通出行分担率大都超过20%外，其他平原型团状城市公共交通出行分担率大都低于10%，与小汽车差距愈来愈大，且这一趋势将继续延续、难以逆改。

《城市交通》2021年第6期刊载文章

作者： 王超深，赵炜，冯田