蒲朝勇：推动新阶段水土保持高质量发展的思路与举措

水土保持是江河治理的重要措施，是生态文明建设的重要内容，是反映生态环境质量的重要综合性指标。进入新发展阶段，水利部党组提出了推动新阶段水利高质量发展的历史使命、体系构造、目标任务，将复苏河湖生态环境作为推动新阶段水利高质量发展的六条实施路径之一，并对水土保持工作提出了明确要求。

经过多年不懈努力，我国水土流失综合防治工作取得了显著成效，但总体来看，水土流失量大面广、局部地区严重的状况没有改变，治理质量和成效还不稳固的现状没有改变，经济发展带来人为水土流失压力突出的阶段性特征没有改变；水土保持管理能力、改革创新能力、基础支撑能力还不能完全适应新形势新要求。要从根本上解决这些问题，必须着力推动水土保持高质量发展。

水土保持高质量发展是以完整、准确、全面贯彻新发展理念为指引，以满足人民日益增长的美好生活和优美生态环境需要为根本目的，以提升水土流失综合防治能力为目标，以体制机制法治为保障，以数字赋能、创新驱动为动能，以增强水土保持功能和生态服务价值为标志的更高质量、更有效率、更可持续的发展。我们要深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于治水重要讲话指示批示精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，按照推动新阶段水利高质量发展六条实施路径要求，坚持系统思维、科学谋划，锚定目标、突出重点、把握关键、狠抓落实，加快推动水土保持从相对独立向系统融合发展转变、监督管理向有实有效有能转变、综合治理向提质增效转变、监测评价向精准全面转变、管理机制向协同高效转变、管理能力向智慧现代转变，为建设人与自然和谐共生的美丽中国提供有力支撑。

一、构建水土保持预防保护体系

坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持生态优先、保护为要、自然恢复为主，加大水土保持预防保护力度，从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变，守住自然生态安全边界，增强生态系统水土保持功能。

一是全面加强水土保持预防保护。 以水土保持重点预防区及江河源头区、重要水源区、水源涵养区、水蚀风蚀交错区等区域为重点，全面实施水土保持预防保护，充分依靠生态自我修复能力加快水土流失防治速度。综合考虑生态保护和高质量发展要求，把预防保护置于优先地位，从政策与管理着眼，加大工作力度，推动水土保持状况和生态环境持续改善。

二是突出抓好水土流失源头防控。 按照国土空间规划和用途管控要求，结合生态、农业、城镇空间及生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界“三区三线”空间格局，建立健全水土保持空间管控制度，分类分区明确不同管控要求，从源头上预防和减轻水土流失。

三是着力提升生态系统水土保持功能。 根据2020年全国水土流失动态监测结果，全国一半以上的水土流失面积位于林草地，且侵蚀强度为轻度的面积占比为81%。要把林草地作为水土流失“减”的重点，着力加大林草地水土保持预防保护和修复力度，不断巩固提升林草生态系统质量和稳定性，充分发挥林草固土保水作用和水土保持功能。

二、依法严格水土保持监管

坚持用最严格制度最严密法治保护水土资源、防治水土流失，落实监管责任，健全监管规则，创新监管方式，健全部门协同、上下联动、全社会参与的水土保持监管体系，以高水平高效能的监管促进水土保持高质量发展，为推动形成绿色生产生活方式和经济社会发展全面绿色转型提供有力支撑。

一是建立健全严格的监管制度并强化制度执行。 落实中央关于生态文明建设的决策部署和水土保持法要求，建立覆盖所有人为水土流失行为的水土保持监管制度。严格落实生产建设项目水土保持方案制度，建立完善生产建设项目水土保持事前事中事后全链条全过程监管体系，健全农林开发等其他生产建设活动水土保持管理规则。结合各地实际，完善制度配套。强化制度执行，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。

二是创新与完善有效的监管手段。 建立健全以卫星遥感监管为基本手段、以重点监管为补充、以“信用+风险”监管为基础的新型监管机制，及时发现、精准判别、严格查处水土保持违法违规行为。常态化开展水土保持遥感监管，对人为水土流失情况实施有效监控。全面推行生产建设项目水土保持信用监管，探索建立行业信用监管标准化工作规范，健全守信激励和失信惩戒制度。充分运用大数据、人工智能等技术手段，加强对人为水土流失风险的跟踪预警，提高监管精准化、智能化水平，推动实现“无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”。

三是加快构建协同监管格局。 推动开展水土保持法和省级水土保持法实施办法（条例）人大执法检查。强化部门间协同监管，完善监管信息共享、违法线索互联、案件通报移送等制度。落实生产建设项目行业主管部门职责，推动实现“管行业、管建设、管生产必须管水保”。纵深推进“放管服”改革，持续推进审批便利化、监管规范化，寓监管于服务，不断提升审批和监管效能。

三、科学推进水土流失综合治理

坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，从生态系统整体性和流域系统性出发，遵循生态系统内在规律和机理，统筹考虑自然生态各要素和经济社会发展，因地制宜、科学推进水土流失综合治理，提升生态系统质量和稳定性。

一是整体性推进系统治理。 在坚持以小流域为单位，工程、植物、耕作等各种措施相结合，开展水土流失综合治理的基础上，在水土流失重点治理区域整沟、整村、整乡、整县一体化推进，实现多目标协同的水土流失系统治理。聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果同 乡村振兴 有效衔接，统筹经济、社会、自然复合生态系统，统筹生产生活生态，将小流域治理纳入经济社会发展规划和乡村振兴规划，积极打造 “小流域+”模式 ，建立统筹协调机制，推动水土流失治理与提高农业生产能力、发展特色产业等有机结合，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。

二是坚持因地制宜、分区施策。 聚焦生态保护和高质量发展要求，融入国家重大战略，统筹考虑经济 社会发展要求、群众需求和水土流失状况 ，尊重规律、因地制宜， 在重点区域大力实施国家水土保持重点治理工程 。落实黄河流域生态保护和高质量发展要求， 突出抓好黄河多沙粗沙区特别是粗泥沙集中来源区综合治理，大 力开展高标准淤地坝建设，实施黄土高原旱作梯田和固沟保塬工程 。服务长江经济带绿色发展，加快推进长江上中游坡耕地水土流失综合治理，积极推进南方丘陵山地带崩岗治理。围绕保障粮食安全，加大东北黑土区耕地侵蚀沟和6°以上坡耕地治理力度。

三是大力推进生态清洁小流域建设 。 建立完善生态清洁小流域建设相关政策和技术标准，结合城市更新行动和乡村建设行动实施，以水系、村庄和城镇周边为重点 ，以山青、水净、村美、民富为目标，统筹配置沟道治理、生物过滤带、水源涵养、封育保护、生态修复等措施， 实施生态清洁小流域建设，打造绿色生态宜居的美丽乡村，提供更多更优的水土保持生态产品。

四、着力强化水土保持监测评价支撑

聚焦新形势新要求，进一步优化水土保持监测站网布局，加快构建完善监测体系，不断提升监测评价能力和水平，充分发挥水土保持监测对管理的支撑作用。

一是优化水土保持监测站网。 加快推进实施国家水土保持监测站点优化布局工程。根据不同区域水土流失特点及坡面、沟道土壤侵蚀规律机理，结合“双碳”目标等， 加快建设涵盖水力、风力、重力、冻融侵蚀等监测指标要素，布局合理、功能完备的水土保持综合监测站网 。合理划分中央和地方事权，健全水土保持监测站点及良性运行机制。

二是构建完善水土保持监测体系。 建立健全以站点监测为基础，常态化动态监测为主， 淤地坝、坡耕地、侵蚀沟、崩岗等专项调查为补充的水土保持监测体系。强化卫星遥感、无人机监测和地面观测有机融合，构建点面结合、空天地一体化的水土保持感知网 ，及时精准掌握全国各级行政区及重点关注区域水土流失状况及变化情况。推进水土保持监测设备计量制度实施，不断提升监测数据及成果质量。

三是深化拓展监测评价。 在常态化开展水土流失状况监测评价的基础上，聚焦水土保持高质量发展和生态系统质量评价等需求，深化开展重要生态功能区、生态敏感区、重点流域水土保持状况成效监测评价及不同生态系统水土保持功能监测评估，为生态系统质量和稳定性、生态系统保护成效监测评估等提供有力支撑。

五、大力推进智慧水土保持建设

按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求，以数字化、网络化、智能化为主线，以数字化场景、智慧化模拟、精准化决策为路径，结合水土保持业务需求，以算据、算法、算力建设为支撑，加快推进智慧水土保持建设，不断提升水土保持管理能力现代化水平。

一是加快构建水土保持数字化场景。 建立健全智慧水土保持数据管理规则，统一规范数据标准，及时做好数据采集、更新，建立系统内外、行业上下常态化共享机制。在水土保持“一个库”“一张图”的基础上，形成全国统一、及时更新的水土保持数据底板，构建满足不同管理目标需求的水土保持数字化场景，为推进智慧水土保持建设提供可靠的算据支撑。

二是建立完善水土保持模型。 锚定智慧化模拟的目标，在现有算法模型基础上深化攻关、知识驱动、集成应用，建立完善水土保持模型。深入研究不同流域区域自然规律和水土流失机理、趋势，研发不同区域不同类型土壤侵蚀模型，以及水土流失状况预报预警模型、人为水土流失智能识别及风险预警模型、水土流失综合治理智能管理模型。加快建立黄土高原淤地坝安全度汛预报预警预演预案“四预”模型，着力提升淤地坝安全度汛管理水平。

三是升级改造水土保持信息管理平台。 基于 智慧水利“2+N”体 系，根据水土保持数据处理、模型计算等需要，升级改造全国水土保持信息管理平台，实现水土流失状况预报预警、人为水土流失预警、水土流失治理智能管理等业务功能，为管理决策提供支撑。加快推进淤地坝安全度汛管理平台建设，完善淤地坝数据库，实现淤地坝快速查询、实时分析和重要淤地坝“四预”功能。

六、突出强化体制机制法治管理

深入推进水土保持重点领域和关键环节改革，进一步完善政策制度体系，善用体制机制法治，不断提升水土保持管理能力和水平。

一是强化政策顶层设计。 加快推动形成党委领导、政府主导、部门协同、社会参与的水土保持工作体系，更好地发挥水利部门在水土保持工作中的牵头作用，落实地方政府、相关部门、企业及社会各方面责任。把水土保持放在生态保护和经济社会发展大局中谋划，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，通过政策制度创新和供给，压实各方面责任，调动社会力量和群众积极性，推动形成有利于水土保持高质量发展的工作格局。

二是建立有效的管理和投入机制。 切实履行好水土保持部门的牵头组织和统筹协调职责，强化与相关部门的沟通协调，强化水土流失综合防治工作协同，加强制度、规划、政策的衔接。强化流域治理管理，完善流域和区域水土保持协作机制。综合运用土地、规划、金融、税收、价格等政策，建立水土保持市场化多元化投入机制。全面推进水土保持工程建设以奖代补，鼓励地方利用耕地占补平衡、生态产品经营开发等产权激励政策，支持引导社会资本和符合条件的农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体积极参与水土流失治理。建立健全与生态产品价值实现机制、生态保护补偿制度相适应的水土保持评价指标和核算体系。

三是善用法治思维和法治方式。 深入学习贯彻习近平法治思想，切实增强法治自觉，树牢法治观念，强化法治意识，坚持依法行政，全面履行好制定实施发展战略、规划、政策、标准及监督、服务等各项政府职责。聚焦法治实施这个重点，全面抓好水土保持法、长江保护法贯彻落实，以法律的武器防治水土流失，用法治的力量保护水土资源。结合新阶段新要求，做好部门规章、地方性法规、地方政府规章的制订和修订，进一步完善水土保持法律法规体系。建立健全水土保持监管与执法、执法与司法衔接和公益诉讼等有利于法律实施的机制，严格规范公正文明执法，加大对水土保持违法犯罪行为的惩处力度。加强水土保持普法宣传，强化以案释法、以案示警，畅通公众监督和举报渠道，发挥社会监督作用，增强全社会水土保持法治意识，加快推动形成全民守法的良好社会氛围。

---

来源/《中国水利》2022年第7期

作者/蒲朝勇（水利部水土保持司司长）

责编/张瑜洪

审核/车小磊

监制/轩玮