我国推行EPC工程总承包模式的困境与对策

摘要：自1984年国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》将工程总承包模式纳入我国工程建设模式以来，EPC模式在我国的发展已历经30余载。在不可否认其推行取得一定进展的同时，我们同样无法回避其仍未获普遍认可、推行不甚理想的现实。当前，我国推行EPC模式仍面临以下困境考验：其一，现有法律缺乏强有力的支撑；其二，域外引进工程总承包模式存在的中外衔接问题；其三，当前推行EPC模式与传统施工总承包模式存在的冲突衔接问题；其四，当前推行EPC模式的市场基础仍然较为薄弱；其五，工程总承包商能力欠缺导致EPC模式在实践中“换汤不换药”。与此对应，基于对加速推进EPC模式的思考，本文提出了相应的五项对策：强化法律支撑、理顺模式衔接、细化政策引导、加强人才培养及确定示范案例。

关键字：工程总承包；EPC模式；困境；对策

EPC模式概述

（一）概念

EPC模式是工程总承包模式[1]的一种类型，通常以EPC合同的形式出现，即：设计-采购-施工（Engineering-Procurement-Construction）合同。在EPC模式下，工程总承包商接受业主委托按照合同约定对工程项目的设计、采购和施工进行总承包，并对其所承包工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。对于业主而言，其只需负责整体性的、原则性的目标管理和控制。

在FIDIC合同[2]条件下，采用EPC模式的工程总承包项目可以实现从项目可行性研究开始的全过程承包，如对“立项-方案设计-基础工程设计-详细工程设计-采购-施工-开车-后评估”的全过程承包。在我国的工程实践中，工程总承包也以EPC模式为主。

（二）沿革

对于EPC模式的发展历程而言，相关政策与法律规范性文件的发布是非常重要的指标。[3]以此为据，EPC模式在我国的发展历程也可被分为四个阶段：

1.启蒙引进期（1984～2001）

1984年，国务院发布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》将工程总承包首次纳入其中，开启了EPC模式在我国的实践之路。其中，化工行业最先引用EPC模式，并积累了丰富的相关经验。1987年，国家计委等五部委联合下发《关于批准第一批推广鲁布革工程管理经验试点企业有关问题的通知》要求推广鲁布革经验，成为国内较早学习了解EPC模式经典案例的开端。此后，1997年颁布的《建筑法》第24条也明确规定提倡对建筑工程进行总承包。

2.试点推广期（2002～2008）

2003年，原建设部颁布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》对工程总承包的主要方式进行了明确规定。2004年，原建设部印发《工程项目管理试行办法》开始规范并协助业主方与工程项目总承包企业签订工程总承包合同。2005年，原建设部等六部委颁布《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》提出要进一步加快建筑业产业结构调整，大力推行工程总承包建设方式。此后两年，原铁道部相继印发《铁路建设项目工程总承包办法》《关于加强铁路隧道工程安全工作的若干意见》，在铁道领域规范并推行工程总承包模式。EPC模式也从最初的石油、化工领域逐渐扩张到公路、铁路、水利、电力等领域。

3.调整放缓期（2009～2013）

受2008年美国次贷危机引发的金融风暴影响，中国建筑业在此期间市场低迷，工程总承包热度大减。但2011版《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》与2012版《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》的相继出台也为我国工程总承包领域合同范本与招标行为确立了初步规范。

4.加速推进期（2014～至今）

2014年至今，随着经济危机渐远，政局愈发稳定，我国深化改革也已进入深水区和攻坚期。加速推进以EPC模式为代表的工程总承包模式成为中国“建筑业变革”的重中之重。2015年，交通运输部印发《公路工程设计施工总承包管理办法》，鼓励具备条件的公路工程实行总承包。2016年，住建部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，明确提出“推广工程总承包”，并且强调“政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式”，鼓励建设单位优先采用工程总承包建设模式。2017年，国务院办公厅下发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，再次提出了要“加快推行工程总承包”，并作为建筑业改革发展的重点之一。同年，《建筑业发展“十三五”规划》《建设项目工程总承包费用项目组成（征求意见稿）》《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》纷纷出台。[4]EPC模式在政策频出之下呈现火热态势。

（三）实践现状

当前，我国EPC模式实践现状可描述为：加速推进但仍未全面铺开，有所实践但缺乏规范以及两类模式成发展方向。

加速推进但仍未全面铺开。根据住房和城乡建设部官网公开数据显示，我国建筑业EPC项目总体上呈现业务量快速上升，工程规模不断扩大之势。以2018年工程勘察设计行业为例，新签约的工程总承包合同额为41585.9亿元，较上年相比增加了21.4%。同时，勘察设计行业2018年26046.1亿元的工程总承包收入也占到了当年全国工程勘察设计企业营业收入的50.2%。与此相对，2018年整个工程行业的产值收入为27万亿，其中工程总承包收入约为2.7万亿，仅占10%。可见，EPC模式在我国的推广虽卓有成效但仍是“前路漫漫”。

有所实践但缺乏规范。虽然我国目前在工程建设领域力推工程总承包模式，EPC模式也“炙手可热”，但是不可忽视有相当数量的EPC项目不是真正意义上的EPC，而是对传统施工总承包模式下各项业务的机械捆绑。这样一来不仅不能发挥EPC模式应有的优势，反而连传统模式的优势发挥也受到束缚，常常导致项目开展遭遇困难。

两类模式成发展方向。当前，EPC模式在实践中形成了“设计”主导与“施工”主导的两个方向。以“设计”为主导的方向明确提出EPC实践要“以设计为龙头”，充分发挥设计的主导作用。以“施工”为主导的方向则成为多数施工企业的必然选择。从当前数据分析看，设计企业开展EPC项目确实具有单一施工企业所不具有的优势和便利。有报道显示，10多年前勘察设计行业与建筑施工行业的产值比约为1：9，这一比例在2016年变为1:6，而正是勘察设计企业总承包收入的快速增长，改变了设计企业的收入结构。

（四）推行意义

后金融危机时代，世界经济由盛变衰，建筑业市场波动风险加大，中国建筑企业面临巨大挑战。[6]房地产企业“不拿地、缓开工、快卖房”的政策给施工企业带来了“找活难、利润少”的严峻考验。CPI[7]（Consumer price index）高位震荡，裹挟资源成本增加，也令房地产企业的资金链压力持续传递到建筑领域，致使施工企业经营压力与日俱增。在此背景下，转型发展以“降本增效”成为中国“建筑业变革”的重要命题。

近年来，我国在工程建设领域力推工程总承包模式。住房和城乡建设部等相关主管部门明确指出：积极推行工程总承包和工程项目管理，是深化我国工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益，规范建筑市场秩序的重要措施；是勘察、设计、施工、监理企业调整经营结构，增强综合实力，加快与国际工程承包和管理方式接轨，适应社会主义市场经济发展的必然要求。[8]据不完全统计，自 2016 年中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中强调“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”以来，国家和地方政府相继出台了 100 多个推进工程总承包发展的文件。[9]同传统的施工总承包模式相比，EPC模式具有降低建造成本、缩短建设周期，充分提高建造品质、优化资源配置、减少业主组织协调量的显著优势。对于中国建筑业而言，推行EPC模式必将成为建筑企业实现“降本增效”和“转型升级”的重要一步。

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从C到EPC：EPC模式推行遭遇困境考验

（一）现有法律缺乏强有力的支撑

当前，我国有关EPC模式的立法依然十分薄弱。无论在立法层级还是制度内容上，都不足以为EPC模式的实践提供强有力的支撑。即使是目前效力等级最高的《合同法》和《建筑法》，对于工程总承包也只有原则上的规定，缺乏实践指导意义。此外，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》等对EPC模式推行具有较大影响力的政策文件，与各省市自行制定的一些相关规范性文件无异，不具有法律的强制力。[10]在内容上，这些文件还普遍存在“提倡性多，强制性少”的特点，并且缺乏统一规范，其中不乏相互矛盾之处。而关于EPC模式的招投标规章制度及市场准入资质等方面，也均未形成明确的法律依据。

（二）域外引进工程总承包模式存在的中外衔接问题

与国外成熟的EPC实践相比，国内实践EPC模式可谓蹒跚起步。在市场接受程度、各方参与主体理念及参与能力等方面，域内外情况都大有所异。不论是“引进来”还是“走出去”，中国企业实践EPC模式均未能充分发挥其优势。以中铁十八局承建沙特麦加轻轨项目为例，中国铁建以17.7亿美元合同总价中标，远低于沙特国内最大承包商本拉登公司的27亿美元报价，最终该项目巨额亏损41.53亿人民币。在国内，浙一建承包的温州平阳星际科幻股项目[11]因实际施工费用将远超合同总价而中途停摆，江西宜春丰城电厂工程因EPC参与方管理失当而发生恶性死亡事故。这些EPC项目最终都因“水土不服”而遇上了“麻烦”。

（三）当前推行EPC模式与传统施工总承包模式存在的冲突衔接问题

当前，传统施工总承包在建设领域依然占据主流。30多年来传统承发包模式的实践令业主选用EPC模式本身就存在较高的学习成本，“设计主导或牵头”“按图施工”“设计施工相分离”“低价中标”等思维难以在短期内改变。[12]大多数项目业主仍然习惯于传统的设计、施工分离的总分包模式。对于EPC项目而言，在设计方面EPC中的E不单纯代表施工图设计，还包含整个建设工程的总体策划以及整个项目的组织管理；在采购方面EPC中的P不单指一般意义上的建筑施工设备材料采购，还包括专业设备、材料的采购；在施工方面EPC中的C也并非仅仅局限于工程施工，还包括安装、试车、技术培训、工程管理咨询等一系列内容。在许多方面，EPC模式同传统施工总承包模式均有诸多不同。因此，实施EPC项目必须改变传统模式下工程项目的组织管理方式。

（四）当前推行EPC模式的市场基础仍然较为薄弱

与域外EPC模式“自下而上”的发展形态不同，国内推行EPC模式实际上是一场“自上而下”的运动。尽管如此，国内推行EPC模式依然无法绕过市场自主选择的过程。从学习域外鲁布革经验到试点推广，从调整放缓再到加速推进，EPC模式在我国的发展更多地是依赖政策发文。不容忽视的是，当下与推行EPC模式相关的制度环境及制度安排依然很不完善，市场上实践一个EPC项目依然面临着交易成本过高的困局。正因为交易成本过高，制度供给不足，配套不完善，EPC模式在市场中真正被接受的程度也不高。

（五）工程总承包商能力欠缺导致EPC模式在实践中“换汤不换药”

当前，承包商功能或资质单一，不具有实施EPC模式的能力，无法做到设计与施工的深度融合，是导致EPC模式实践走样的最根本原因。同房屋建筑和市政基础设施领域较少涉及复杂设备采购及安装，主要采用传统承发包模式相比[13]，EPC模式一般适用于大型工业投资项目，主要集中在石油、化工、冶金、电力工程。采用该模式建设的项目都有投资规模大、专业技术要求高、管理难度大等特点。[14]虽然国家已在新一轮大力推广房屋建筑和市政基础设施领域实施EPC模式的进程中，但现实中即使是规模较大的工程公司都极度缺乏具有EPC项目管理能力及经验的专业人才。而不少企业还停留在“设计的懂设计，施工的懂施工，做好EPC只需要将两拨人马放到一起就可以”的机械理解上。缺乏真正“懂行”的专业人才，承包商惯用传统模式来运营EPC项目最终出了“岔子”也就不难理解。