上海市生态空间专项规划（2021-2035）

根据“生态文明建设”国家战略总体要求，“上海2035”总体规划明确提出建设韧性生态之城的目标。生态空间布局与环境品质是影响上海城市竞争力的重要因素，生态空间建设急需规划引领与管控。2014年以来，按照“开门做规划”的要求，结合“上海2035”总体规划编制，本规划从全域体系构建和实施管控角度明确生态空间布局，并根据总体规划批复实施要求，不断推进本规划的编制创新和成果完善。

1、生态空间缺乏。作为高密度人居环境下的超大城市，上海人多地少、自然资源紧缺、对经济密度的要求高，生态空间增量挖潜难度大。

2、体系有待完善。生态空间缺乏系统性、层级性的体系构建，亟待整合全域生态要素、融合多元功能，构建空间体系、能级体系、保护体系等。

3、尚未满足需求。面向市民对美好生活的向往，当前上海生态空间供应不充分、地区不平衡的矛盾日益凸显，郊野地区生态资源优势尚未得到充分发挥，生态功能综合利用仍有待提升。

4、实施管控困难。生态空间实施管理过程中，涉及各系统协调与区域管理协同难题较多，导致生态网络空间蚕食严重，亟待加强顶层设计，明确规划政策传导，完善协同管控机制。

建设与具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相匹配的“城在园中、林廊环绕、蓝绿交织”的生态空间，打造一座令人向往的生态之城。满足人民日益增长的对优美生态空间的需求，建设天更蓝、水更清、地更绿，人与自然和谐共生的美丽上海，探索高密度人居环境下可持续发展的生态之城典范。

践行“人民城市”“公园城市”“韧性城市”发展理念，坚持山水林田湖草沙生命共同体，坚守城市安全底线，加强城市安全与防护，让城市更有韧性。为市民提供更多优质生态空间，满足人民对美好生活的向往。

要素保护与融合。严守生态底限，修复生态空间，保障城市生态安全。维护市域生态空间基底，对市域重要的生态空间要素进行保护，对市域重要的生态敏感地区予以保护和控制。加强田、水、绿、林等要素空间复合、功能融合，兼顾生态利用，保障超大城市生态效益最大化。

体系建设与完善。通过“公园体系、森林体系、湿地体系”三大体系和“廊道网络、绿道网络”两大网络建设，保障城市生态安全、提升城市环境品质、满足居民的休闲需求。以公园体系满足市民对美好生活的向往，以森林体系塑造特大城市韧性生态基底，以湿地体系促进人与自然和谐共生。

图1 上海生态之城理念－目标－空间框架体系示意图

品质优化与提升。拓展生态空间的功能内涵，加强生态功能与其他功能融合，立足动植物安稳栖息、市民幸福生活的目标，基于多样化、精细化供给等角度满足市民日常与节假日休闲需求。

图2 上海市生态空间格局技术路径

机制保障与衔接。应对生态空间管控难，需要在顶层设计明确规划传导方式，落实规划目标，突破传统管理机制壁垒，促进部门衔接、区域衔接，创新法规、土地、资金等政策，强化生态空间规划一张蓝图干到底。

图3  上海市生态空间规划策略引导图

区域层面，构建“江海交汇、水绿交融、文韵相承”的生态格局，共同维护区域生态基底，共建区域生态走廊，完善长江口、东海海域、环太湖及环淀山湖、环杭州湾等生态区域保护。

图4 上海和近沪地区生态协调图

市域层面，构建“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的生态网络，“双环”锚固城市组团间隔，防止城市蔓延，“九廊”构建市域生态骨架，形成通风廊道与动物迁徙通道，“十区”保障市域生态基底空间。

图5  上海市域生态空间结构图

主城区层面，优化“一江、一河、一带”蓝绿生态空间。以黄浦江、苏州河为骨架，统筹优化沿岸生态资源，依水复绿，构建贯穿主城区的生态绿廊，串联多尺度、多特色的绿色开放空间。以环城生态公园带构建主城区结构性生态空间，促进“三生”空间融合，打造创新引领、生态宜居的人居环境品质。

图6  上海主城区生态空间结构图

综合统筹生态要素、空间要素、城乡要素，总分结合，构建“1+7”成果体系。“1”指总领性规划《生态规划》，聚焦顶层设计，强化总体目标和指标体系，确定空间布局、体系结构、保护与建设要求；“7”为实施性子专项规划系列，包括城乡公园、森林、生态廊道、绿道、湿地、野生动物栖息地、古树名木等，突出专项管控与落地，衔接总量与布局要求，基于分项系统特征分解指标，明确各项建设要求与管控图则。根据“上海2035”实施框架，《生态规划》融合发展规划、空间规划、专项规划、行动规划等不同时空维度要求，结合上海实际深化提炼形成“三大体系+两大网络”体系，形成1套生态网络图则、1份分区指引和1份中近期行动指引，引导上海韧性生态之城的空间支撑和实施体系的建设。

图7  上海市生态空间规划“1+7”成果体系结构图

规划遵循从现状实际问题出发，脚踏实地，充分调研，深入挖掘生态保护与建设的痛点与难点。历时三年，对上海市域内9万多亩森林、7座郊野公园、165个城市公园、30个镇级公园、226条骨干河道、1000多条林荫道、2605棵古树名木及后续资源进行深入调研，对全市域12886个公园绿地图斑进行服务盲区扫描。拍摄照片多达十万余张，绘制图则八千多幅、航拍时长上千分钟。建立上海生态要素基础属性数据库，运用生态服务价值评估、生态敏感性评估、风道研究等多种生态技术方法，对上海的生态空间进行分析和评价，并以此为基础制定更为精准的策略，指导生态空间保护与建设工作。

城市发展与生态保护并不矛盾。在底线控制的基础上，加强弹性应对与生态价值发掘，促进生态空间的综合价值最大化。刚性管控，划定生态保护红线，明确核心保护区域，区分项目准入要求以及行为准入要求。弹性应对，明确三类、四类生态空间作为限制建设区，预留一定弹性，并基于城市开发边界内外的管理体系进一步开展划分研究，为生态要素布局的优化以及生态效益的提升提供可能。

结合上海市国土空间规划体系，将生态空间建设目标、指标层层分解落实。《生态规划》是总体规划层面的专项系统顶层设计，依托单元规划、详细规划层面逐步传导指标、控制线及规划要素，并同步探索形成了上海市生态空间专项规划（详细规划层面）的成果规范，形成由系统框架、总体规模、空间布局到指标和要素管控、控制线划定优化及具体建设要求的全过程规划传导机制。一方面，通过生态空间的保护、预控提升和增量困境的破解,明确近期重点生态区域与体系建设任务、指标、建设主体。另一方面，明确精细化管理要求，制作全市生态网络管控图则160余幅，运用森林覆盖率和建设用地占比等指标有效控制未来生态网络的建设。此外，规划提出逐步健全实施行政管理和技术管理体系，明确法律、行政、管理等层面的保障机制。

1、支撑总体规划。与《上海市城市总体规划（2017-2035年）》同步编制，核心理念、指标等已纳入总规，提供重要技术支撑。本规划完成公示、成果修改后已按照程序进行上报，5月28日获上海市政府批复。本规划确定的指标及引导性内容均在各区级总体规划、主城区单元规划、重要专项规划中得以落实，并深化上海市生态保护红线的划示以及相应的管控措施。

2、提供决策参考。基于《生态规划》框架设计和系统引领，编制过程中持续开展了国家住建部、上海市科委、市政府发展研究中心等省部级以上的生态研究课题，并为市规划资源局、绿化市容局、发改委等管理部门提供项目清单建议。

3、指导重大项目实施。规划过程中有效指导生态项目建设，推进“五违四必”减量与重点生态廊道造林，支撑世博文化公园控规编制与批复，以及7座郊野公园陆续开园等工作。

4、建立数据平台。实现规划建设及土地数据库与生态要素数据库的互通，应用大数据平台形成可视化的分析与监测工具。