水土保持行政执法供您参考！！！

执法必须有程序，违反程序即违法，这已成为当今法治社会的共识和执法机关共同的原则。行政执法程序，是指行政机关执行法律时所遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。我国目前的行政程序法还没有出台，对行政执法程序的规定，目前主要来自三个方面：一是 全国人大制定的《行政处罚法》所规定的行政处罚基本程序；二是全国人大制定的《行政许可法》所规定的行政许可的基本程序；三是其他有关法律中行政程序的规定。

水土保持行政执法程序，是水土保持行政执法部门在行政执法过程中所遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和，如水土保持行政许可程序、监督检查程序以及水土保持违法案件查处程序等等。由于水土保持行政许可、监督检查在本教材中另外专门作了安排，所以本章水土保持行政执法程序主要侧重于对水土保持违法案件查处各个阶段程序的介绍，如立案、调查取证、处理处罚、文书送达、行政复议、行政诉讼以及行政执行等。

 

一  立案

一、立案的概念

立案是水土保持行政执法部门认为生产建设单位和个人有违反水土保持法律、法规的事实发生，并且认为需要依法追究法律责任的时候，决定作为水土保持违法案件，进行调查处理的一种准备活动。

立案是一个独立的阶段，也是调查处理水土保持违法案件的第一个程序。立案阶段的主要任务，就是通过审查有关材料，确认是否有违法事实发生，是否依法需要追究法律责任，是否具备立案条件等。

二、立案的目的

    在一般情况下，立案是调查处理水土保持违法案件都必须经过的程序，只有完成立案程序，才能依次进行其他程序。立案是调查处理水土保持违法案件的一个重要阶段，其目的可以从以下几个方面理解：

第一，通过正确、及时的立案，使依法查处水土保持违法案件活动迅速进行，这对于及时有效地揭露和证实违法事实，制止违法活动继续发生，保护和合理利用水土资源，发展生产，改善生态坏境。

第二，通过立案，可以排除来自内部和外部的一切干扰，使水土保持行政执法机关及时有效地对水土保持违法案件加以调查和处理。

第三，只有经过正式审批立案的案件，其后所采取的一系列具体的检查、询问、采用强制措施等行为才具有合法性。

三、案件来源

（一）自已发现的。水行政主管部门及其监督管理机构的水土保持监督执法人员，在履行自己工作职责过程中，直接发现的违法案件。

（二）移送交办的。其他行政执法机关在处理有关违法案件时涉及到的水土保持违法行为 ,需要由水行政主管部门及其监督管理机构依照水土保持法的有关规定处理的案件。

（三）检举控告的。公民的检举和控告，包括受害人的控告 ,知情人的检举、揭发，以及其他人的报案报告等。

四、立案条件

立案条件在水土保持法中没有作出明确的规定，但依照国家有关法律法规的规定和水土保持行政执法的实践可以把立案的条件归结为三点：一是有违反水土保持法律法规的初步事实；二是根据水土保持法的规定需要追究法律责任；三是该案件在自己的管辖范围内。只有同时具备了上述三个条件，水土保持行政执法部门才能立案。

所谓初步事实条件，就是有初步证据证明了违法事实的存在，包括违法行为在进行过程中或违法行为已经实施完毕等情况。当然，立案时不一定要求全部违法事实都很清楚，但至少有初步的事实根据。所谓需要追究法律责任，就是违法者的违法事实依照水土保持法律、法规的规定，应依法追究法律责任。所谓管辖条件就是该水土保持违法案属于自己的管辖范围，水土保持行政执法部门不能对自己无管辖权的案件进行查处。

五、管辖

水土保持违法案件的管辖，是指根据案件的性质、发生地等不同情况对各级、各地水土保持执法部门调查处理违法案件职权范围的划分和分工。

（一）确立管辖的原则

1、便于人民群众举报水土保持违法案件。

  2、便于水土保持行政执法部门对水土保持违法案件的查处。各级水土保持行政执法部门的辖区，是他们对违法案件行使查处权力的空间范围，确定管辖范围时，应充分考虑各级水土保持行政执法部门的辖区与各类水土保持违法案件的关系。

  3、应该考虑各级水土保持行政执法部门的职能和工作负担的均衡性。

  4、确定管辖应该明确具体，便于操作，以免水土保持行政执法部门之间因管辖不明，互相推诿，影响案件的查处。

总之，规定管辖的原则，就是要有利于正确、及时、合法的查处各种水土保持违法案件，防止水土流失，保护国家和人民的财产安全，正确适用法律，提高办案质量。只有划清管辖权限和管辖范围，才能充分发挥和调动各级水土保持行政执法部门和执法人员的积极性和主动性，保证每一个水土保持违法案件都能得到及时、有效、正确查处，从而提高水土保持行政执法水平，规范执法行为。

（二）管辖的分类

1、 级别管辖。 根据水土保持违法案件的性质、影响范围划分水土保持行政执法机关上下级之间对水土保持违法案件查处的分工和权限，称为级别管辖。规定水土保持违法案件的级别管辖，主要根据以下三个方面去考虑：一是案件难度；二是案件涉及的范围；三是案件对社会产生的影响。

（ 1）县级水行政主管部门及其监督管理机构管辖的水土保持违法案件。如果当事人所在地、案件发生地在县级水土保持行政执法部门管辖区之内，这类案件由县级水行政主管部门及其监督管理机构负责查处。

（ 2）地（市）级水行政主管部门及其监督管理机构管辖的水土保持违法案件。主要是在本辖区有重大影响的案件。如跨县或影响超出了县级执法部门的辖区，在地（市）辖区以内产生了重大影响的案件。另外，地（市）级水行政主管部门及其监督管理机构还受理不服县级水土保持行政机关的处罚而申请复议的案件。

（ 3）省级水行政主管部门及其监督管理机构管辖的水土保持违法案件。在本省辖区内有重大影响或跨地（市）的水土保持行政案件，就应由省级水行政主管部门及其监督管理机构管辖。另外，省级还受理不服地（市）级水行政主管部门及其监督管理机构的处罚而申请复议的案件。

（ 4）国家水行政主管部门管辖的水土保持违法案件。国家水行政主管部门部门主要管辖在全国有重大影响或跨省区的案件和认为应该由自己管辖的其他水土保持违法案件。这样的案件为数极少，但造成的水土流失超出了一个省的范围，在全国有重影响而且省级确实难以查处。

     2、地域管辖。 级别管辖是解决案件由哪一级水土保持行政执法部门管辖的问题，地域管辖则进一步解决同级水土保持行政执法部门之间，特别是县级部门之间查处水土保持违法案件的分工权限。一般情况下，水土保持违法案件实行属地管辖原则，即由水土保持违法案件发生地水土保持行政执法部门或机构管辖。

3、移送管辖。没有管辖权水土保持行政执法部门如发现所查处的水土保持违法案件不属于自己管辖时，查明这个别案件应当由谁管辖，并主动移送有管辖权的水土保持行政执法部门管辖的，称为移送管辖。

上级水行政主管部门可将自已受理的、认为案件比较简单的水土保持违法案件交下级查处 ;下级水行政主管部门也可将自已认为案情较复杂的案件请求上级查处。对于水土保持违法案件，受移送的执法部门只能接受移送，不能拒绝接受，以免互相推诿，影响案件的及时查处。这类案件，实践中相对较少。

六、立案程序

立案程序又称为立案过程，这一问题在水土保持法中没有加以规定，但是作为水土保持行政执法部门对调查处理水土保持违法案件的各处阶段，有必要也应该制定一套比较科学完整的程序，使水土保持违法案件能够及时、正确地得到查处，有效地维护国家和人民的利益，也使水土保持行政执法工作不但有法律依据而且也有章可循，使这项工作逐步走上制度化、规范化的轨道，不断提高水土保持行政执法水平。在立案阶段要注意这几个问题：

（一）先接受后移送。为了准确、及时查处案件，对于人民群众和单位所有的检举、控告 ,水行政执法部门及其监督管理机构都应当先接受下来。绝对不能以不属自已管辖的案件为理由,而拒绝接受或者拖延接受。对那些不属于自已管辖的案件，先接受下来，然后再分别不同情况移送主管机关，并通知控告、检举人。

（二）控告和检举可以口头说明 ,也可以书面提出。凡是人民群众口头控告、检举的，水行政主管部门应立即写成笔录，经向控告、检举人宣读无误后，由控告、检举人签名或者盖章。

（三）水行政机关在接受控告、检举的时候，应当向控告、检举人说明诬告应负法律责任。

（四）接受控告、检举以后，立案前应迅速审查。审查要紧紧围绕立案条件 ,以决定是否立案。对于符合立案条件的，可填写“立案报告表”，由部门负责人批准立案；凡是不符合立案条件的,应把不立案的原因通知控告、检举人。

（五）水行政执法部门及其监督管理机构在行政执法工作中发现的水土保持违法案件，也要围绕立案条件进行审查 ,以决定是否立案。符合立案条件的，应填写“立案报告表”,报部门主管负责人批准后立案。对违反水保法情节较轻的则不予立案，可直接作出处罚决定，进行处罚。

（六）对符合立案条件的，立案手续应在七日内完成。

二  调查取证

 

调查取证贯穿于立案、调查、结案等一系列过程当中。它实际上就是对案件违法事实的真实性、客观性的证明过程。它是通过一系列调查取证手段，把违法的客观事实上升为法律事实，以便对照法律规定实施行政处罚。调查取证是指水土保持行政执法部门为准确及时查明事实真相，对生产建设单位和个人的违法事实进行查证的过程。调查取证又是水土保持行政执法部门作出处理或处罚决定的基础工作。因此，可以说，调查取证是水土保持行政执法程序中最核心的程序，证据是水土保持行政执法之关键所在。

一、调查取证的任务

调查取证的任务总的来说就是：收集、运用证据来证明案件的违法事实、主体事实、程序事实和证据事实的客观存在。如果要说得更具体一点，无外乎就是三个方面：

（一）核实案件事实中的已知内容

案件调查人员在开始调查取证时并非对案件事实一无所知，立案时已经掌握了违法事实的大概情况。但是，我们对这些事实的认知毕竟是间接的、表面的。比如根据举报立的案，我们所了解的事实只是举报人单方面提供的，现场检查发现的违法行为，我们掌握的也只是现场表面情况，这些认知都有可能存在误差。为避免先入为主和偏听偏信，案件调查首先需要做的就是核实案件事实中的已知内容。

（二）查明案件事实中的未知内容

查明案件事实中的未知内容，是案件调查的中心任务。立案的时候我们所掌握的只是违法事实的基本情况，还有很多未知的情况，需要我们通过调查取证来查清。比如违法的动机、具体手段、危害后果等等。

（三）全面收集有关案件事实的各种证据

我们应当明白这样一个问题，查明了案件事实，并不等于说就是完成了调查取证的全部任务。因为调查人员不仅要自己明了案件的真实情况，而且还要有合法、有效的证据来证明案件的真实情况，也就是说，你要把违法的客观事实，通过证据的证明，使之上升为法律事实，这就要求调查人员就必须要全面收集各种证据。

二、证据的概念和特征

证据是水土保持行政执法人员在行政执法过程中依照一定的程序调查收集的足以证明案件真相的一切客观事实材料。证据是水土保持行政执法的核心内容，水土保持行政执法程序在很大程度上是围绕证据的调查收集、审查认定而展开的。证据具有以下特征：

1、客观真实性。证据必须是确实存在的客观事实。作为证明案件事实的证据必须是客观存在的事实，不能有任何主观随意性，不能为任何人的主观意志所左右，任何推测、假设、想象的情况，都不能作为证据。

2、关联性。证据必须是和案件事实相关联的客观存在，并能证明案件有待证明的问题。

3、合法性。证据的收集，必须是合法的。不论是当事人提供的，还是执法人员收集的证据都必须是按合法的手段和程序取得的，不是按合法的手段和程序提供、收集的证据就不能作为认定案件事实的根据。比如通过非法限制人身自由、逼供等方式取得的证据就是不合法的，不应当采纳。

三、证据的种类

根据水土保持行政执法实践和有关法律的规定，可以把证据分为以下几种：

1、书证。凡是用文字、符号在物体上表达人的思想而其内容能够证明待证事实的全部或一部的，称为书证。书证在查处水土保持违法案件中的表现形式而言，是很多的，如规划文书、合同书、《水土保持方案报告书》、《水土保持方案报告表》等。

2、物证。任何物品都具有自己的外形特征，凡是用物品的外形、特征等说明待证事实的一部或全部，称为物证。物证的种类是多种多样的，根据不同的特点大致可以分为：实体物证（包括山林、矿山、房屋、土地、物件等）；痕迹物证（包括毁坏林、开荒、开山炸石、采矿、采土、采沙等活动留下的痕迹、水土流失面积的大小、冲入河流里的泥沙矿物等等）。但是在实践中，物证有可能灭失，比如建设单位随意向沟道倾倒弃土，如果我们不及时采取有效措施，保全其证明力，那么证据就可能灭失。

3、视听资料。视听资料是用录相或录音磁带反映的形象或音响 ，或以电子计算机储存的资料来证明一定事实的证据。视听资料一般都是对当事人的行为和违法事实及其他言行的实际记载。其主要特点是，利用现代科学技术的成果，将水土保持违法案件产生的过程和造成的后果，以及当事人其他客观材料以声音、形象或其他方法固定与保存起来，从而在处理案件过程中，使原来发生的一些事实真相和造成的后果准确地再现出来，具有很强的证明力。

4、证人证言。凡知道案件有关情况人员以口头或书面的形式所作的能够证明案件情况的陈述，称为证人证言。

5、相对人的陈述。相对人的陈述是指相对人向水土保持案件的调查人员所作的关于案件真实情况的陈述。但不是说相对人所作的一切陈述都是证据，只有陈述与事实相符，才可能成为证据。

6、鉴定结论。是指由水土保持行政执法部门指派或者聘请具有专门知识的机构，对案件中某些专门性问题，进行科学鉴定以后作出的书面结论。鉴定结论，具有专门性和科学性特点，是一种完全建立在科学技术研究基础上的证据材料。鉴定工作要求鉴定人员不仅要有解决案件中某个专门问题的专门知识，还必须能够公正无私地作出鉴定结论。鉴定结论用书面形式。鉴定书中应写明对问题鉴定最后结论，以及得出这些结论的一切根据。鉴定人员及鉴定机构应在鉴定书上签名或盖章。

7、勘验笔录。水土保持执法部门及其调查人员为查明一定的事实对水土流失现场进行专门调查或指派具有专门技能的人员进行测量勘验所作的笔录，称为勘验笔录。勘验笔录是我们水土保持行政执法过程中经常采用的一种取证方式，也是我们查处任何一个违法案件的基础工作。

四、证据的收集

水土保持行政执法证据的收集，是指水土保持行政执法机构机关在水土保持行政执法过程中依法对当事人、其他单位和个人进行询问、调查，记录、复制、调取、保全有关证据材料，进行鉴定等一系列活动的总称。它是水土保持行政执法机构运用证据、认定案件事实的基础，也是水土保持行政执法的核心环节。

（一）收集证据的原则

所以我们在调查收集证据时，应注意坚持以下原 则：

1、全面调查原则。指执法人员应调查与本案有关的所有事实和相应的证据，包括对当事人有利和不利的事实和证据。

2、客观调查原则。指执法人员在调查时不能从主观臆断出发，不得预先设定结论，一切以事实为根据，从客观实际出发。

3、公正调查原则。指执法人员在调查时本着法律面前人人平等的原则，出于公平，不带个人偏见和喜好，排除外界干扰和压力。

4、主动及时原则。在行政执法过程中，有些证据时间性很强，一旦发现案件线索，就要尽快着手开始收集证据，以免发生证据灭失，失去收集证据的机会。第一时间收集证据材料，尤其是获取现场证据材料，使违法行为人难以作假和掩饰，无以狡辩，此外还能从现场发现其他证据的线索，以利于证据之间相互印证。

5、合法性原则。合法性原则体现在四个方面：（1）调查人员调查取证的方法必须合法，严格按照行政法规规定的方法取证，凡是法律和行政法规没有授予的调查取证的方法，执法人员都不得采用，用威胁、诱惑等手段，取得的证据都是不成立的；（2）调查人员调查取证的时间必须合法，从选的时间上说，根据行政诉讼和复议的规定，行政机关只有做出具体行政行为之前所进行的调查取证活动所收集的证据材料，才能为行政复议机关和人民法院所确认、执法人员必须在规定时间内完成调查取证工作；（3）调查人员调查取证的秩序必须合法，行政处罚法对每一种调查取证的方法都规定了相应的程序和步骤，执法人员必须按照法律规定的这些程序和步骤进行。该下通知单的就要下，不能省略；（4）执法人员经过调查取证所取得的证据必须属于法律规定的证据种类。   

（二）水土保持行政执法证据收集方法

水土保持行政执法证据的收集方法是有别于刑事、民事诉讼案件中诉讼证据收集方法的，根据法律、法规和规章的规定以及水土保持政执法实践，水土保持政执法证据收集的常用方法主要有下列几种：

1、现场检查

《行政处罚法》第三十六条规定了行政检查， “……行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”水土保持有关法律法规也明确规定了现场检查程序。可以说，现场检查是水土保持行政执法的常规手段。现场检查的任务主要是查明案件的现场状况，获取现场证据。通过现场检查，可以直接获得与案件有关的物证、书证，还能制作现场检查笔录。

在现场检查获得证据的过程中，需要注意三点：一是必须要有两名以上（含两名）持有省政府颁发的《行政执法证》的执法人员进行检查，并应当向当事人或者有关人员出示证件；二是必须要有当事人或者两名以上（含两名）见证人在场；三是当事人或见证人必须在现场检查笔录上签字或盖章。

2、先行登记保存

《行政处罚法》第三十七条规定： “……在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，……。”证据先行登记保存作为行政执法调查取证的专门方法，在水土保持行政执法中起到非常重要的作用，它能够使可能灭失的证据或者以后难于取得的证据，提前得到有效的固定，防止因自然或人为因素而失去某些有效证据。

使用证据登记保存的方式固定证据时，需要注意两点：一是必须经过行政执法机构负责人批准；二是必须在七日之内作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

(三)抽样鉴定

《行政处罚法》第三十七条规定： “行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法”。对于抽样取得的证据，行政执法机关委托或者聘请具有鉴定资质的专业机构进行相关的技术鉴定，对专门性问题进行分析、判断后做出结论性意见，这就是鉴定结论。鉴定结论的过程中，需要注意以下两点：一是必须要委托或者聘请具备相应资质要求的鉴定机构进行鉴定；二是鉴定机构出具的鉴定报告必须符合有关形式上的要求，比如应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章等。

4、调查询问

调查询问是调查取证的一种最常用方法，任何水土保持行政执法案件在任何时候都可以采用此方法进行调查。行政执法人员通过询问当事人，听取当事人对案件情况的陈述，并记录下来作为一种证据，就是询问笔录。行政执法人员通过询问其他了解有关案件情况的人，记录下来作为一种证据，就是证人证言。

在调查询问取得相关证据时，要注意以下三点：一是必须要有两名以上（含两名）持有省政府颁发的《行政执法证》的执法人员进行询问，并应当向当事人或者有关人员出示证件，表明身份和调查目的；二是在向案件有关证人取证时，应当个别进行，并对证人说明不得提供伪证或隐匿证据，同时证人的证言材料应当交证人核对无误后签字或者盖章；三是询问当事人时应当制作笔录，笔录允许当事人提出修改补充，经核对无误后，当事人须逐页签字或者盖章，当事人拒绝签字或者盖章的，办案人员应当在询问笔录上注明情况。

5、调取或者索取有关资料并进行复制

水土保持行政执法人员有权向当事人或者其他人员调取或索取与案件有关的一切资料，进而获得有关证据材料。在调取或者索取有关资料时，需要注意以下三点：一是调取或者索取的材料必须是与案件有关的资料；二是所调取或索取的材料应当由提供人在原件或复制件上签字或盖章，以证明该证据来源或进行确认；三是涉及国家秘密、商业秘密或者提供个人隐私的资料，水土保持行政执法人员应当为其保密，否则要承担相应的法律责任。

6、拍摄、录音、录像等

随着科学技术的发展，在行政执法中，大量地采用了现代化技术手段，通过将可以重现案件原始声响、形象的信息拍摄、录制下来，储存到电子计算机或其他科技设备中，形成视听资料，用来作为证明案件真实情况。目前，视听资料作为证据使用变得越来越广泛，相当多的水土保持行政执法机关配备了数码摄像机或者数码相机，为收集视听资料证据提供了较好的硬件条件。　　根据行政处罚及诉讼的证据要求，在取得视听证据时，需要注意以下两点：一是拍摄、录音、录像时应公开进行，以偷拍、偷录、窃听等手段获取的侵害他人合法权益的证据材料不能作为定案依据。二是拍摄、录音、录像时一般不作单独的调查取证方法，而作为其他调查取证时的辅助形式或补充，因此，保存有关资料的原始载体，注明制作方法、时间、制作人和证明对象等 ,声音资料应当附有该声音内容的文字记录。

五、证据的判断

证据的判断是指水土保持行政执法人员在办案过程中对依照一定的程序调查收集的足以证明案件真相的一切客观事实材料进行审查、对比、鉴别和分析，以确定其是否真实、是否能够证明案情。判断证据与收集证据经常是交叉进行的，收集的过程就是判断的过程，判断后发现证据不足的，又要去进一步收集。判断证据是一项十分重要的工作，由于主客观多方面的原因，收集的证据材料可能是多方面的，有真有假，有的几个证据材料相互一致，有的又相互矛盾。因此，对证据材料要具体分析、综合判断，要对证据材料反复进行审查、对比和鉴别，才能正确判断证据材料的真假。

另外，证据材料不同于证据。证据材料不一定是证据，只有对证据材料经过分析、综合判断、审查、对比和鉴别，判定证据材料可以适用后，证据材料才转化为证据。也就是说，证据材料有真有假，而证据一般情况下，是可以直接采用的。

 

三  调查处理

 

一、审查

调查取证结束后，水土保持执法部门内部法制机构应对案件的以下内容进行审查：

1、违法事实是否清楚；

2、证据是否确凿；

3、调查取证是否符合法定程序；

4、适用法律是否正确；

5、拟做出处理或者处罚决定是否适当。

经审查发现违法事实不清、证据不足或者调查取证不符合法定程序时，应当补充调查取证或者依法重新调查取证。

对违法行为调查终结 ,水土保持执法人员应当就案件的事实、证据、处理依据和处理意见等，向水土保持执法机关提出书面报告，水土保持执法机关机关应当对调查结果进行审查，并根据情况分别作出如下决定：

（ 1）需要做出行政处理决定的，比如征收补偿费，根据具体情况和标准，做出水土保持行政处理决定。

（ 2） 确有应受水土保持处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；

（ 3）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；

（ 4）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；

（ 5）违法行为依法应当给予治安管理处罚的，移送公安机关；违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。

二、水土保持行政处理与行政处罚

（一）水土保持行政处理

水土保持行政处理是指水土保持执法部门经过调查，根据查明的事实，依法对违反水土保持法律法规的生产建设单位和个人所作的针对其特定的权利义务的具体行政行为。其主要特征有：

1、水土保持行政处理是一种外部行政行为，不涉及水土保持行政执法内部有关事务，其涉及的是特定的管理相对人的权益。

2、水土保持行政处理是一种具体行政行为，针对的是特定的相对人。

3、水土保持行政处理行为是为了实现行政管理目标和任务而对相对人特定事项进行处理的具体行政行为，具有具体行政行为普遍的确定力、拘束力、执行力。

（二）水土保持行政处罚

水土保持行政处罚是水土保持行政执法部门依据水土保持法律、法规的规定，对人为破坏水土保持造成水土流失的公民，法人或其它组织给予行政制裁的一种具体行政行为。水土保持行政处罚是国家行政制裁体系的一个组成部分，是保护水土资源、防止水土流失的强制性保障手段之一，是国家强制力的具体体现。

（三）水土保持行政处罚与处理不应混为一谈      

广义的水土保持行政处理是一个含义非常广泛的概念，它是指水土保持行政执法部门经过一定的法律程序依法对人为破坏水土保持造成水土流失的管理相对人作出单方处分的具体行政行为。这种具体行政行为可以是制裁性质的行政处罚，也可以是强制性设定或废止某些权利或义务的行为，后者是对水土保持违法行为的后果及违法行为本身的纠偏，具体表现为停止违法行为或消除违法行为的不良后果。水土保持行政处理有广泛的形式，最通常的有行政处罚、行政征收、行政许可、行政处分、行政奖励等。由此可见，水土保持行政处理既包括行政处罚，又包括其它具体行政行为，其范围大大超过了行政处罚。

值得一提的是，我们在从事具体的水保执法工作中，往往出现二者的混用，好象处理就是处罚，处罚就是处理，例如，有的同志误以为征收水土流失 “两费”属于行政处罚，有的认为“责令停止开垦，责令限期改正，责令采取补救措施、责令排除危害、责令停止违法行为，责令赔偿损失”都是行政处罚的范畴。我们以为，以上所列的各项具体行政行为，并不具有惩戒的目的，并不是对管理相对人的财产权利及其它权利的限制或剥夺，而只是对违法的管理相对人本来应承担义务的一种设定或是对其本不应享有权利的一种废止，因此，并不具有处罚的性质，不属于水土保持行政处罚的范畴。根据水土保持有关法律、法规的规定，水土保持行政处罚的主要内容有警告、罚款、责令停业治理等。

明确水土保持行政处罚与处理的意义主要在于明确管理相对人不服行政机关作出的具体行政行为提起诉讼的期限。如果水土保持行政执法部门做出的具体行政行为只含有处罚的性质，那么根据《行政复议法》及《行政诉讼法》的有关规定，可在行政处罚决定书中告知管理相对人在两个月内向上级行政机关申请复议或在十五日内直接向人民法院起诉，但是，在实际操作中，一般水保部门在作出违反水土保持法的具体行政行为时，总是处理内容和罚合在一起，在这种情况下，水保部门在告知管理相对人提起诉讼的期限就不应该单纯的是 15日了，因为《行政诉讼法》第三十九条规定，管理相对人不服行政机关作出的具体行政行为，可在三个月内提起诉讼。因此，提醒我们从事实际水土保持执法工作的同志十分注意，因为执法程序上小小的一个漏洞，可能会引起一场稳操胜券的诉讼失败。

三、水土保持行政处罚程序

（一）告知程序

水土保持行政处罚机关在作出行政处罚决定之前，应当口头或者书面告知当事人给予行政处罚的事实、理由、依据和拟作出的行政处罚决定，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩。水土保持行政处罚机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，不得因当事人申辩而加重处罚。

（ 二）制作水土保持行政处罚决定书

水土保持行政处罚机关作出行政处罚决定，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书须载明：  当事人的姓名或者名称、地址；违法事实和认定违法事实的证据；行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限；相对人不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出行政处罚决定的水行政处罚机关名称和日期。行政处罚决定书应盖有水土保持行政处罚机关印章 ，如果经有关部门批准的行政处罚，应当在行政处罚决定书中写明。

（三）水土保持行政处罚和 “责令当事人改正”不应割裂开来

前面已经论述过，水土保持行政处罚的内容有警告、罚款、责令停业治理等。警告仅适用于违法行为较轻不需其它处罚的当事人，责令停业治理需要经过政府批准，程序复杂，所以在一般情况下，罚款是水土保持行政处罚的最主要内容。在实际的执法工作中，水保部门针对违法管理相对人的违法行为实施行政处罚时，一般只是罚款了事，并没有同时责令当事人改正或限期改正其违法行为，这是不妥当的。

第一、它违反了行政处罚 “责令当事人改正”的原则。《行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为”。从设立行政处罚的目的来看，一是为了威慑行为人，二是为了最大可能地减少行为人对行政法律关系造成的危害，三是为了有效地维护正常的行政管理秩序。如果水保部门在实施行政处罚时不同时责令当事人立即改正或限期改正违法行为，而只是给予罚款了事的话，就很难起到震慑违法行为的效果。反而一经罚款，则使违法者的违法行为表面合法化，罚款的票据则成为违法者继续违法的通行证。以生产建设单位乱倒弃土弃渣为例，如果水保部门在处理处罚时只实施了罚款，并没有责令当事人停止违法行为或限期治理，那么生产建设单位就有可能误为一经罚款后，就可以随意乱倒弃土弃渣，那么这种违法行为实质上没有得到制止，水保部门的正常管理秩序仍然没有得到维护，长此以往就会削弱水保行政处罚的效力，使水保法律、法规的严肃性和权威性得不到体现和保障。

第二，它会产生 “一事再罚”的嫌疑。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚”，这就规定了在行政处罚的过程中必须遵循“一事不再罚”的原则。再以生产建设单位乱倒弃土弃渣为例，由于这一类违法行为状态具有连续性，因此，共整个过程可视为一个违法行为，如果水保部门对这种违法行为只进行了罚款，而没有责令停止违法行为或限期治理，那么违法者则可能会继续实施这一类违法行为，水保部门如果再进行罚款则会表面上违反“一事不再罚”的原则，这会给执法工作中带来了被动，影响水保法律，法规的真正贯彻执行。

（四）水土保持行政处罚中的听证程序

我国行政处罚中的听证程序从制度外形上讲移植于西方、尤其是英美国家，事实上，作为一种听取群众意见的思想活动，在我国早就存在，只不过没有形成法律制度，尤其是在行政管理领域没有形成制度。《行政处罚法》的颁布实施，使我国的听证制度在行政处罚领域以制度的形式确定下来，这是我国法制化建设的一大进步，是我国立法领域的一大突破。

1、水土保持行政处罚中听证程序的概念、特征

从含义上讲，听证有广、狭义之分，广义的听证是指水土保持行政机关在立法或制作行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的活动；狭义的听证仅指水土保持行政执法部门为了合理地制作和实施行政决定，公开举行由有关利害关系人参加的听证会，广泛听取各方意见的活动。其目的是通过公开、合理的程序形式将行政决定建立在合法适当的基础上，避免行政决定给行政管理相对一方带来的不利或不公正影响。我国《行政处罚法》第 4条规定听证程序即听证会程序只适用于行政处罚领域。因此，水土保持行政处罚中的听证程序其含义应该是指水土保持行政执法部门为了查明案件事实，公正合理地实施行政处罚，在制作行政处罚决定的过程中通过公开举行由有关各方利害关系人参加的听证会，广泛听取意见的方式。它具有以下特征：

（ 1）听证是由水土保持行政执法部门主持的并由有关利害关系人参加的活动，其目的在于水土保持行政机关通过听取各方意见，弄清案件事实，正确实施行政处罚。

（ 2）听证公开进行。听证会不但由水土保持行政执法部门和各利害关系人参加，而且社会各界都可以参加，新闻记者可以采访，普通公民可以旁听甚至发表意见。“阳光是最好的防腐剂’，听证公开进行，目的就是为了防止行政官员的腐败和滥用职权。

（ 3）听证只适用于行政处罚领域。

2、适用听证程序的范围

我国《行政处罚法》规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证和执照和较大数额罚款（《水行政处罚实施办法》水利部 8号令第三十四条  对公民处以超过五千元、对法人或者其他组织处以超过五万元罚款）等行政处罚决定前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。适用听证程序的条件有二：①只有责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚案件才能适用听证程序，其它种类的处罚案件不适用听证程序；②当事人要求听证，否则，不适用听证程序。

3、适用听证程序应注意的几个问题

（ 1）处罚与主持听证的职能分离。《行政处罚法》第42条第1款第4项明确规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”

（ 2）当事人有提出证据为自己辩护和参加辩论的权利。这是当事人参加听证的最重要、最关键的权利。    

（ 3）制作行政处罚决定。听证程序事实上只是一种特殊的调查处理程序，并不包含行政处罚程序的全过程。《行政处罚法》第43条明确规定“听证结束后，行政机关依照第三十八条的规定，作出决定”。也就是说通过听证程序，水保行政机执法部门在弄清案件是非曲折后，仍应按照水保行政执法的一般程序处理。

 

四  文书送达 

一、送达的概念

送达就是指水土保持行政执法部门依照法定程序，将有关水土保持行政执法文书送交有关单位和个人的法律行为。

二、送达的效力

第一，通知执法文书的具体内容，要求违反水土保持法律法规的单位和个人履行一定的义务。

第二，通知规定履行义务的期限，便于当事人了解自己的权利和履行应尽的义务；没有正当理由耽误履行义务的期限，受送达人应承担由此产生的法律后果。

第三，通知当事人在规定的期间行使某种权利，如申请复议或向人民法院起诉等权利。期间的计算，从送达日期的第二天开始，没有法律规定的原因耽误时间的，受送达的人应承担一定的法后果。

三、送达方式

（一）直接送达。由水土保持行政执法部门工作人员将文书书直接交给受送达人或他的成年家属代收人的，都叫直接送达。直接送达应注意：

第一，送达人必须是水土保持行政执法部门的工作人员。

第二，直接送达以把有关水土保持行政执法文书交给受送达人为原则；本人不在时，交给与他同住的成年家属签收；受送达人已向水土保持行政执法部门及其水土保持监督管理机构指定代收人的，交给代收人签收。

第三，交受送达人的成年家属签收，或者代收人签收的，与受送达人本人签收有同等的效力。

（二）留置送达。受送达人拒绝接收的有关水土保持行政执法文书，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者其他人到场，说明情况，在送达回执上说明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把执法文书留在受送达人住处，即视为已经送达的，称为留置送达。

留置送达与直接送达具有同等效力，在行政处罚中受处罚的单位和个人有可能借故拒绝接收处罚决定书，为使水土保持违法案件能够得到及时的处理，规定留置送达的方法是完全必要的。

（三）委托送达。水土保持行政执法部门直接送达处理决定书有困难的，可以委托受送达人所在地的水土保持行政执法部门代为送达。

（四）邮递送达。邮递送达是指水土保持行政执法部门将有关水土保持行政执法文书通过邮局，并用双挂号寄给送达的单位和个人的方法，叫邮递送达。

（五）公告送达。无法采取以上方式送达的，可以公告，自公告发布之日起经过六十日，即视为送达。     水土保持行政执法部门距送达的单位和个人住地比较远，直接送达的困难的，可以采取这种比较简便的送达方式，邮寄有关水土保持行政执法文书须由水土保持行政执法部门直接交邮局。以收件人在送达回执人注明的收件日期为送达日期。

 

五  水土保持行政复议

 

一、水土保持行政复议的概念特征

水土保持行政复议，是水土保持行政管理相对人认为水土保持行政执法机关做出的具体行政行为侵犯其合法权益，，按照法定的程序和条件向作出该具体行政行为的上一级行政机关（行政机关所属的人民政府或上一级主管部门）提出申请，受理申请的行政机关对该具体行政行为是否合法、适当进行复查，并作出裁决的活动。

水土保持行政复议是行政相对人行使行政救济权的一项法律制度，也是水土保持行政机关内部自我监督的重要形式。因此，行政复议的作用就是为了防止和纠正违法或不适当的具体行政行为，维护管理相对人的合法权利，保证和监督行政机关依法行使职权。水土保持行政复议的特征：

（一）水土保持行政复议是以一定的水土保持行政争议或者纠纷为其处理内容和适用范围的，同时附带审查抽象行政行为，根据行政复议法第 7条规定，我国对抽象行政行为进行复议具有以下两个特点：一是纳入行政复议范围的抽象行政行为包括国务院各部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门和乡镇人民政府的规定，但不包括国务院部门规章和地方人民政府规章。二是行政相对人对规章以下的规定不服申请行政复议，只能在对具体行政行为不服申请复议时一并提出，而且该规定必须是该具体行政行为做出的依据。

（二）水土保持行政复议是以行政相对人提起复议申请而引起的，是一种以申请的行政行为，而不是以职权的行为。

（三）水土保持行政复议对形成争议的具体行政行为的合法性与适当性都要进行审查。

（四）水土保持行政复议不适用调解方式。

（五）水土保持行政复议必须针对原水土保持行政处理处罚决定正确与否及时进行复查核实，并作出维持、撤销或变更原行政处理处罚决定等复议决定，在法定的时间内答复申请人。

（六）水行政复议期间，一般不停止行政决定的执行。

（七）复议申请人对水行政复议决定不服的，在规定时间内可以向人民法院提起行政诉讼。如果复议决定维持原行政处罚决定的，由作出原行政处罚决定的水行政机关出庭应诉；如果复议决定改变了原行政处罚决定的，收作出复议决定的水行政机关出庭应诉。

（八）行政复议必须遵循合法、公正、公开、及时、准确和便民的原则。

二、行政复议申请

行政复议申请，也称行政复议的提起，是指公民、法人或者其他组织依法向行政复议机关提出请求，要求撤销或改变原具体行政行为，以保护其合法权益的行为。

（一）申请的条件

行政复议的申请应当具备以下条件：

1、申请人是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。

2、有明确的被申请人。申请人申请行政复议，必须明确指出被申请人是谁，也就是要明确是谁侵犯了其合法权益。

3、有具体的复议请求和事实根据。①申请人申请复议必须要有具体的复议请求。具体的复议请求是指申请人申请复议的主张和要求复议机关审理和决定的具体内容。所谓“申请复议的主张”，指申请人认为做出行政主体的哪些具体行政行为违法或不当，侵犯其合法权益：所谓“要求行政复议机关审理和决定的具体内容”，包括申请要求复议机关决定撤销、变更或者被申请人重新做出具体行政行为。②申请人申请复议必须提出事实根据。这里的“事实根据”，既包括能够证明行政机关已做出某种具体行政行为的材料，如行政处罚决定书、行政处理决定书、罚没款收据等：也包括申请人认为能够证明行政机关已做出的具体行政行为侵犯其合法权益，能够支持其诉讼请求的书面材料和其他材料。

4、属于复议范围和受理复议机关管辖。申请人申请复议的案件必须是属于行政复议机关有权主管和管辖的行政复议案件。

5、法律、法规规定的其他条件。如在法定的期限内提出申请，不属于人民法院已经受理的行政案件等。

（二）申请的期限

行政复议法第 9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”根据行政复议法的上述条款和其他法律的规定，我国申请行政复议的期限分为一般期限和特殊期限两种。原行政复议条例和《水土保持法》规定申请期限为15日，考虑到期限太短不利于保护公民、法人和其他组织的复议申请权，同时与行政诉讼法规定的3个月起诉期限也相差太多，故行政复议法延长了申请期限。同时，行政复议法废除了其他法律、法规关于复议期限短于60日的规定，仅规定其他法律规定的申请期限超过60日的仍然适用该规定。这就实际上大大延长了行政复议的申请期限。

（三）申请的方式

申请人申请行政复议，一般采用书面申请方式。主要包括以下主要内容：

1、复议申请人的姓名、性别、年龄、民族、籍贯、职业、住址等(法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人等)；

2、作为被申请人的行政机关的名称、住址、法定代表人等；

3、复议请求、申请复议的主要事实和理由；

4、提出复议申请的时间。

除写明上述事项外，还应写明收受申请书的复议机关的名称，最后由申请人签名或盖章。复议申请书需要有正本和副本，正本递交给复议机关，并按被申请人人数提出副本，由复议机关发送被申请人。复议机关发现复议申请书中应记明的事项有欠缺的，应通知申请人补正。

（四）申请的管辖

所谓复议申请的管辖，是指行政复议机关受理复议申请的权限和分工。

1、不服县级以上各级人民政府水行政主管部门具体行政行为的复议申请管辖。行政复议法第12条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”　　 

对国务院水行政主管部门所做的具体行政行为不服的，向做出该具体行政行为的国务院水行政主管部门申请行政复议：对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请做出最终裁决。行政复议法的这一规定，既体现了国务院部门在复议申请管辖上的例外，即由作出原具体行政行为的机关管辖：又体现了最终由人民法院或国务院审查其具体行政行为合法性的原则，是一个正确而又符合实际的规定。 2、对授权水管单位做出的具体行政行为不服而申请复议的，由授权机关的上一级水行政机关管辖。比如县级水行政机关授权河道管理单位、工程管理单位、乡镇水利管理站等做出的具体行政行为，相对人的复议申请由市（地）、州、盟水行政机关管辖。

2、不服政府工作部门设立的派出机构依法以自己名义做出的具体行政行为的复议申请管辖。行政复议法第15条第1款第2项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义做出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”随着我国水土保持行政执法实践的需要，一些政府部门依法设立了专门的水土保持监督管理机构。如果这些监督管理机构是以设立它的行政机关的名义做出的具体行政行为，则应视为行政委托，仍按一般管辖的规定确定复议机关：如果是依法以自己的名义做出的具体行政行为，则申请人既可选择向设立它的部门、也可选择向该部门的本级地方人民政府申请行政复议。

3、对两个或两个以上行政机关共同做出的具体行政行为不服而申请复议的，由本级人民政府管辖。

4、复议机关发现受理的案件不属于自己管辖，应当及时移送有管辖权的复议机关。行政机关因复议管辖发生分歧，由它们的共同上一级行政机关指定管辖。

四、行政复议受理

行政复议的受理，是指复议申请人在法定期限内提出复议申请后，经有管辖权的行政复议机关审查，认为符合申请条件决定立案审理的活动。申请人的申请行为与行政复议机关的受理行为相结合，标志着复议申请的成立和复议程序的开始。

行政复议机关接到行政复议申请后，应当在 5日内进行审查。对不符合行政复议法规定的复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合行政复议法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

复议机关在接到申请人复议申请书后，应当认真进行审查，看其是否符合法定的申请条件，是否有权提起复议，从而保证申请人正确行使复议申请权，避免复议机关盲目立案。

复议机关主要从以下几个方面对复议申请进行审查： 1、审查是否符合申请条件。申请人提出复议申请后，复议机关应当审查复议申请是否符合行政复议法规定的申请复议的条件。2、审查是否超过法定的申请期限。如果复议申请超过法定期限，又无正当理由申请延长期限，复议机关不予受理。3、审查是否重复申请。对复议机关已经处理过的行政复议案件或者正在审理的行政复议案件，申请人不能再就同一请求、同一理由向复议机关另行申请复议。4、审查是否已起诉。公民、法人或者其他组织已经向人民法院起诉的，不得申请复议。5、审查复议申请书是否符合格式要求：申请人是否有行为能力，是否有法定代理人：如果是委托代理的，是否有授权委托书，其代理权限是有清楚：申请人是法人或其他组织的，是否填写了法定代表人身份证明书：证据的来源和证人的姓名是否清楚等等。6、审查具体行政行为是否涉及复议申请人的权益，或者复议请求是否有法律、法规或者规章的依据。

五、行政复议决定

行政复议决定，是指行政复议机构对案件进行初步审查，提出意见，经行政复议机关的负责人审查同意或者集体讨论通过后，就有关具体行政行为是否合法、适当，或是否依申请人的请求责令被申请人做出某种具体行政行为的书面裁决。

（一）行政复议的审理方法

行政复议原则上采取书面审理。所谓 “书面审理”，是指复议机关仅就双方所提供的书面材料进行审查后做出决定的一种审理方法。这种审理方法较为简便，因而符合行政效率的要求。但是当申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见：或者采取听证方式，即通过双方对争议的事实、法律依据进行质证、辩论，最后由复议机关做出复议决定。后一种审理方法适用于较为复杂、影响较大的行政复议案件。

（二）行政复议决定的种类

行政复议机关通过对复议案件进行审理，应当根据不同情况分别做出如下复议决定：

1、维持决定。维持决定是指行政复议机关做出维持被申请的具体行政行为的决定。对被申请的具体行政行为，复议机关认为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，符合法定程序和内容适当的，应当依法做出维持该具体行政行为的复议决定。 

2、履行决定。履行决定是指行政复议机关责令被申请的行政主体在一定期限内履行法定职责的决定。它主要适用于如下两种情况：①被申请的行政主体拒不履行法定职责；②被申请人拖延履行法定职责。

3、撤销、变更和确认违法决定。此种决定是指行政复议机关经对被申请复议的具体行政行为的审查，认为该行为具有如下情形之一的，依法做出撤销、变更或者确认该行为违法的决定，必要时，可以附带责令被申请人在一定期限内重新做出具体行政行为的决定：①主要事实不清，证据不足的；②适用依据错误的；③违反法定程序的；④超越职权或者滥用职权的；⑤具体行政行为明显不当的。

4、对抽象行政行为的处理决定。申请人在申请行政复议时，一并提出对作为具体行政行为依据的规章以下规范性文件的审查申请，行政复议机关对该抽象行政行为有权处理的，经对该行为的审查，应当在30日内依法做出处理决定；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关做出处理决定，有权处理的行政机关应当在60日内依法做出处理决定。此外，行政复议机关在对被申请人做出的具体行政行为进行审查时，认为具体行政行为的依据不合法，行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，复议机关中止对具体行政行为的审查。

（三）行政复议决定书

行政复议决定书是指行政复议机关对具体行政行为进行审查之后做出的书面裁决形式。行政复议决定书的内容主要有： (1)申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址；申请人是法人或者其他组织的，则包括名称、地址、法定代表人的姓名。(2)被申请人的名称、地址、法定代表人的姓名、职务。(3)申请复议的主要请求和理由。(4)复议机关认定的事实、理由，适用法律、法规、规章和其他规范性文件。(5)复议结论。(6)不服复议决定向人民法院起诉的期限，如果复议决定是终局决定的则载明当事人履行的期限。(7)做出复议决定的日期。

复议决定书由复议机关法定代表人署名，加盖本机关的印章。为了防止行政复议机关受理案件后迟迟不做出复议决定，损害复议申请人的合法权益，行政复议法第 31条第1款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内做出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”按此规定，复议机关受理复议申请后到做出复议决定，一般不超过60天；特殊情况可延长30天；但法律规定的复议期限少于60天的，从其规定。

 

六  水土保持行政诉讼

 

一、水土保持行政诉讼的概念和特征

水土保持行政诉讼是公民、法人或其他组织，认为水土保持行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时，向人民法院提起的行政诉讼。它是水土保持行政管理相对人不服水土保持行政机关的具体行政行为，以水土保持行政机关为被告的行政诉讼活动。

水土保持行政诉讼的特点是：

（一）水土保持行政诉讼所要解决的是水土保持行政争议案件。这些水土保持行政争议发生在水土保持行政管理活动中，原告是不服水土保持行政机关的具体行政行为的管理相对人，被告是水土保持行政机关，审理主持人是有法定管辖权的人民法院。

（二）在处理水土保持行政争议中，一般要先进行水土保持行政复议，但水土保持行政复议不是水土保持行政诉讼的必经前置程序，管理相对人可以先申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉。

（三）水土保持行政诉讼期间，除被告认为应当停止执行和人民法院裁决停止执行外，不停止原具体水土保持行政行为的执行。

二、水土保持行政诉讼的范围

（一）当事人对水土保持行政处理处罚不服而提起的诉讼。

（二）因水土保持行政机关及其工作人员不履行职责或履行不当而引起的诉讼。

（三）当事人认为水土保持行政机关侵犯其人身权、财产权而提起的诉讼。

三．水土保持行政诉讼的作用

（一）保护公民、法人和其他组织的合法权益。公民、法人和其他组织认为自己的合法权益受到侵害时，可以通过提起水土保持行政诉讼来保护自己的合法权益。

（二）保障水土保持行政机关依法行使职权。人民法院通过对水土保持行政案件的审理，可以对正确、合法的水土保持行政决定予以维持，从而保障水土保持行政机关依法行使职权。

（三）监督水土保持行政机关正确行使职权。法院通过审理水土保持行政案件，对水土保持行政机关违法或不当的具体行政行为加以撤消或改变，或追究水土保持行政机关因违法侵害而应承担的赔偿责任等，从而有效地监督水土保持行政机关依法行使职权，减少和避免滥用职权、乱施处罚和显失公正的行政行为，促使水土保持行政机关合法、公正、廉洁地进行执法活动。

四、水土保持行政诉讼的程序

水土保持行政诉讼的程序和行政诉讼的一样，其程序分为起诉、受理、审理、判决、执行等阶段。

（一）起诉与受理

水土保持行政诉讼的起诉，是指水土保持行政管理相对人不服水土保持行政机关的行政处理、处罚决定，或认为水土保持行政机关侵犯其合法权益，依法向人民法院提出诉讼申请的行为。

起诉必须符合以下条件：

1、原告是认为原具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织；

2、有明确的被告；

3、有具体的诉讼请求和事实根据；

4、属于人民法院的受案范围。

相对人直接向人民法院起诉的申请期限是其知道水土保持行政机关的具体行政行为之日起的３个月内；相对人已向水土保持行政机关申请复议的，复议机关应在收到申请书之日起两个月内作出决定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起 15日内向人民法院起诉。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。

法院收到起诉申请后，在以下几个方面对其进行审查：是否符合起诉条件；是否重复起诉；是否属于人民法院管辖；起诉手续是否完备，起诉内容是否明确等。

经过审查，人民法院认为起诉符合法定受理条件的，在收到起诉书７日内立案，并及时通知原告和被告。经过审查，法院认为不符合受理条件的，或原告无法补正、或逾期未补正起诉申请的，亦在７日内作出不予受理的裁定，并通知原告不予受理及其理由。原告对裁定不服，可以向上一级人民法院上诉。

（二）审理和判决

１．第一审判决

人民法院对水土保持行政诉讼案件的审理一般包括两个阶段：前一阶段主要是开庭前的准备工作，即查阅诉讼材料、调查收集证据、核实案情，决定是否更换和追加当事人，决定是否停止执行水土保持行政机关的原具体行政行为等。后一阶段则是开庭审理，一般经过开庭、法庭调查、法庭辩论、合议庭评议、审判等过程。人民法院的第一审判在立案之日起３个月内完成。

人民法院经过审理，根据不同情况，对水土保持行政诉讼案件作出如下判决：

（１）水土保持行政机关原具体行政行为事实清楚，证据确凿，运用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。

（２）水土保持行政机关原具体行政行为有下列情形之一者，判决撤消或部分撤消，并责令水土保持行政机关重新作出具体行政行为：原具体行政行为所依据的主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；超越职权的；滥用职权的。

（３）水土保持行政机关不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定的期限内履行。

（４）行政处罚和行政处理显失公平的，判决变更。

２．第二审判决（终审判决）

 水土保持行政诉讼当事人不服人民法院的第一审判决或者裁定，可向上一级人民法院提起上诉，并由上一级人民法院作出第二审判决，或称为终审判决。当事人对第一审判决不服而提起上诉的期限为15天，对裁定不服而提起上诉的期限为10天。

行政诉讼的上诉案件的审理，一般参照第一审案件的程序进行，但有两点例外：一是人民法院对于上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理；二是人民法院审理上诉案件的期限一般为２个月，比第一审缩短了１个月。

第二审人民法院对上诉的水土保持行政案件进行审理后，根据不同情况，作出如下处理：

（１）驳回上诉的判决。第二审人民法院经过审理后，确认原判决认定事实清楚，运用法律、法规正确，判决驳回上诉，维持原判。

（２）改正原审判决。第二审人民法院认为原判决认定事实清楚，但运用法律、法规错误的，依照法律、法规的规定改判。原判决认定的事实不清、证据不足，或由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，可以查清事实后改判。

（３）发回原审法院重审的裁定。认为原审判决认定事实不清、证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤消原判，发回原审法院重审。当事人如对重审的判决不服，仍可上诉。

第二审人民法院的判决、裁定是终审的判决、裁定，一经宣告或送达即发生法律效力，当事人不能再提起上诉。

（三）执行

人民法院的判决书一经送达，当事人即应依法执行。逾期不执行的，人民法院的执行组织可以依法实施强制执行。

五、水土保持行政机关的参诉应诉

（一）水土保持行政机关在水土保持行政诉讼中的地位

1、水土保持行政机关的被告地位

在水土保持行政诉讼中，作出原具体行政行为的水土保持行政机关或水土保持行政复议机关只能处于被告地位，这是由行政诉讼的性质所决定的。

水土保持行政机关的工作人员不能成为水土保持行政诉讼的被告。虽然水土保持行政机关的具体行政行为是由水土保持政执法人员具体实施的，但水土保持政执法人员是代表水土保持行政机关进行活动的，行使的是水土保持行政机关授予的职权，所进行的活动是为了水土保持行政管理而并非为了个人。因此管理相对人不能起诉水土保持行政机关的工作人员，而应该起诉水土保持行政机关。

水土保持行政机关在水土保持行政诉讼中处于被告地位，绝不等于行政机关理亏或一定有违法行为。原告与被告的称谓，在行政诉讼中只反映一种起诉和应诉的诉讼关系。水土保持行政机关是胜诉还是败诉，取决于事实根据和法律法规的规定，而不取决于谁是被告，谁是原告。

2、水土保持行政机关的诉讼权利和义务

水土保持行政机关作为被告，既有法律规定的诉讼权利，也有相应的义务。

水土保持行政机关的诉讼权利有：

（１）有应诉和答辩的权利，有提供证据以反驳原告的诉讼请求并维护自己合法正确的具体行政行为的权利。

（２）有申请审判员、书记员、鉴定人员等回避的权利。

（３）有委托代理人进行诉讼的权利。

（４）在诉讼期，有改变自己原具体行政行为的权利，有作出是否停止原具体行政行为的决定的权利。

（５）在诉讼中，经法院许可，有向证人、鉴定人员等发问的权利和查阅本案庭审材料的权利。

（６）对第一审判决、裁定不服，在法定期间有权提出或者撤回上诉。

（７）对人民法院已经生效的判决、裁定，如果对方当事人拒绝履行，有向人民法院申请强制执行的权利。

（８）对人民法院已经作出的判决、裁定，认为确有错误的，还有提出申诉的权利。

行政诉讼与民事诉讼不同，作为被告的水土保持行政机关不享有反诉原告的权利，也不享有请求调解和自行和解的权利。

水土保持行政机关的诉讼义务主要有：

（１）在诉讼中，有接受法庭合法传唤，及时应诉的义务。

（２）对自己作出的原具体行政行为有举证的义务，必须按要求提供作出该具体行政行为的证据和法律规范性文件。

（３）有遵守诉讼秩序，服从审判人员指挥的义务。

（４）在诉讼过程中，有不得自行向原告和证人收集证据的义务。

（５）对人民法院已生效的判决、裁定，有自觉履行的义务。

 水土保持行政机关的诉讼权利和诉讼义务是相辅相成、不可分割的。享有并行使了诉讼权利，就必须履行相应的诉讼义务。水土保持行政机关在行政诉讼活动中一定要做到依法行事，正确行使自己的诉讼权利，自觉履行自己应尽的义务。如果滥用权利，拒绝尽义务或干扰诉讼，不仅会贻误工作，还可能会被人民法院以司法强制措施给予制裁惩处。

（二）水土保持行政机关在水土保持行政诉讼中的主要工作

1、应诉和答辩

水土保持行政管理相对人不服水土保持行政机关的具体行政行为，向人民法院提起水土保持行政诉讼后，法院在立案之日起５日内，将原告的起诉状副本发送至被告的水土保持行政机关。水土保持行政机关在接到诉状副本之日起 10日内必须作好两件事情：一是将原具体水土保持行政行为的有关材料移送法院，移送的案卷材料应能反映受水土保持行政处罚人的基本情况，违法事实，应负的责任，证据材料，依据的法律法规文件以及处理情况等。二是提出行政答辩状。行政答辩状应按格式分别写明：

（１）答辩人的基本情况：水土保持行政机关的全称、地址、法定代表人及委托代理人的姓名、性别、民族、籍贯、工作单位、职务、住址及联系电话等。

（２）答辩事由：必须阐明作出原具体行政行为的合法性，反驳起诉状中的某些观点，申明自己的观点。这是答辩状中的核心。（３）．答辩状要送交的人民法院的名称，其法定代表人，代理人，答辩状送交的日期等。

２、出庭

（１）确定出庭的人选。如果由法定代表人亲自出庭，则由水土保持行政机关主要负责人进行具体准备，到期出庭。如果采用委托诉讼代理人代为诉讼的方法，则在开庭之前制作好 < <授权委托书> >送至法院。

（２）如发现审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判时，应当依法申请回避。

（３）法庭进行调查询问时，要认真进行答辩，陈述作出该具体行政行为所根据的事实和理由，并适时出示证据。

（４）认真进行法庭辩论。在法庭辩论中，要利用掌握的事实和证据，充分阐述水土保持行政机关的主张和论点，以说明具体水土保持行政行为的正确性、合法性。

３、上诉

（１）水土保持行政机关如果不服人民法院第一审判决，依照《行政诉讼法》第 58条的规定，有权在判决书送达之日起15天内向上一级人民法院提起上诉。水土保持行政机关如果采用委托代理人提起上诉时，委托代理人必须经被代理人的特别授权，才能以被代理人的名义提起上诉。

（２）提交上诉状。上诉状内容包括：水土保持行政机关的名称以及法定代表人的姓名；原审人民法院的名称；案件的编号和案由；上诉的请求和理由。递交上诉状的同时交纳上诉费。

（３）第二审人民法院审理上诉行政案件时，可以书面审理，也可以开庭审理。为此，水土保持行政机关应当作好开庭审理的有关准备工作。

（４）第二审判决、裁定，是终审判决、裁定，第二审人民法院宣判或者送达判决文书后，案件即告终结。水土保持行政机关不能再行上诉。

 

七  水土保持行政执行

水土保持行政执行分为当事人自动履行和强制执行两种方式。

一、当事人自动履行

当事人服从行政机关的行政处理或处罚决定，就应当主动履行行政处理或处罚决定规定的义务。当事人自动履行的，必须是实际的、按时的和全面地履行。

所谓实际履行，是指当事人以自己的实际行动来履行行政处罚决定所设定的义务，而不是口头承诺履行。如交纳了罚款，主动停止了生产，终止了违法活动等。

所谓按时履行，是指当事人在处罚决定规定的履行期限内履行了行政处罚决定。比如作出罚款处罚的，在处罚决定书的尾部都要求当事人在接到处罚决定书之日起 15日内到指定银行缴纳罚款。当事人在15日内交纳了罚款，这就是按时履行。

所谓全面履行，是指当事人履行了处罚决定书规定的全部内容，不能只履行其中的一部分。比如给予当事人的处罚种类是罚款和责令停业治理。如果当事人只交纳了罚款没停业，或者是只停业没有缴纳罚款，或者该缴 10000万缴了5000等，都不能叫全面履行。

当事人在应当自动履行处罚决定的时间内，没有实际、按时或全面履行行政处罚决定，超出当事人自动履行期限的，行政机关就可以采取申请人民法院强制执行。

二、强制执行

（一）强制执行的概念

所谓强制执行，是指人民法院根据水土保持行政机关的申请，强制履行义务的一方当事人，履行已生效的水土保持行政处罚决定的一种诉讼活动。水土保持行政处理处罚的结果是执行的依据，执行是水土保持行政处罚得以履行的保证。执行作为国家强制力的具体表现，是水土保持行政执法部门行使水土保持法赋予的水土保持行政处罚权的有力保证。

（二）执行的特征

1、执行的根据地是已生效的水土保持行政处理处罚决定、行政复议决定。

2、、执行是人民法院依水土保持行政执法部门的申请强制进行。

（三）申请强制执行的条件

1、水土保持行政执法部门的处理处罚决定已作出并具有执行内容。执行内容指处罚决定中要求执行的具体事项，如罚款、征收“两费”等。

2、处理处罚的决定已经生效。所谓生效，是指处理处罚决定以法定程序合法地作出后，在法定期限内，相对人不申请复议，也不向人民法院起诉。

3、被处罚的人不履行处罚决定。

 只有同时具备以上三个条件，水土保持行政执法部门才能向人民法院申请执行。

（四）水土保持行政执行案件的注意的几个问题

 1、水土保持行政执法机关向人民法院申请执行其具体行政行为的，由申请人所在地的基层人民法院受理，执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理，基层人民法院受理认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行，上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。

2、申请执行的水土保持行政机关应当向人民法院提交申请执行书和其他有关文书证据材料。

特别强调的是，过去我们一直依据《行政诉讼法》的司法解释即 1991年“最高人民法院关于执行《行政诉讼法》的若干问题的解释”第82条“申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由被执行人所在地基层人民法院强制执行”来执行的。这一规定给我们执法工作带来诸多困难。比如甲县水土保持执法部门对住在乙县的某一建设单位在甲地的违法行为进行处罚，那么依此条，甲县水土保持执法部门就应该向乙县人民法院强制申请强制执行。这从交通、快速执行等方面给我们执法部门带来不少困难，也是近年来行政案件执行难的一个重要原因。1999年最高人民法院审判委员会通过了自2000年3月10日起施行的“最高人民法院关于执行中华人民共和国《行政诉讼法》若干问题的解释”对此条作了修改，规定“行政执法机关申请人民法院执行其具体行政行为的，由申请人所在地的基层人民法院受理，执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理，基层人民法院受理认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行，上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行”。这就是说哪个执法机关作出决定，就在其所在地基层人民法院申请执行。这样，就避免了执法部门在申请人民法院执行时一定要向被申请人所在地人民法院申请，避免因地方保护而难以执行的情况发生。