深度解读工程造价改革方案：“一取消，一停止”。真是用心良苦！

7月24日，住建部印发《工程造价改革工作方案》（以下简称《方案》），一石激起千层浪，其中“取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额”这句话尤为引人注目。一时间 “最高投标限价要取消了” 等言论甚嚣尘上。

设置最高投标限价控制是在承发包阶段控制工程造价的一种手段，虽然不完美，但还没到完全退出历史舞台的时候。

2013年，住建部和财政部颁布“关于印发《建筑安装工程费用项目组成》的通知”（建标[2013]44号）。44号文相较于它的前身——建标[2003]206号，在按费用构成要素对建筑安装工程费进行划分的基础上，增加了按造价形成顺序划分的方式。

◆ 按费用构成要素划分 ，即将建安工程费划分为人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、规费、利润、税金。按费用构成要素进行划分在工程费用计价上的应用，就是按 定额计价 。

◆ 按造价形成顺序划分 ，即将建安工程费划分为分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费、税金。熟悉的人可能已经看出，这就是我国现行工程量清单中费用的划分。对应计价模式即 清单计价 。

按费用构成要素划分（定额计价），是我国早期基本以政府投资工程为背景下的产物。而按造价形成顺序划分（清单计价），是投资主体多元化、市场经济迅速发展、亟待与国际接轨等大环境变化下，进行的一次变革。

44号文中两种工程费用划分方式并存，是综合考量实际现状和发展方向的一种过渡性措施，双规并存制必然是阶段性的，而《方案》的发布，预示着 双轨即将并入单轨 。

双轨并存的举措，也就造成现阶段将定额计价编制的施工图预算作为招标控制价和用清单计价编制招标控制价两种方式并存的现状。

《方案》中“取消最高投标限价按定额计价的规定”，也即 取消前者按定额计划而保留后者按清单计划 。彰显了我国工程建设迈入新阶段的决心，也是增强中国企业在国际工程中竞争力的重要举措。

要回答这个问题，首先要明白定额是什么？（工程）定额是在规定工作条件下，完成合格的单位建筑安装产品所需要用的劳动、材料、机具、设备以及有关费用的数量标准。

以《2016上海市建筑和装饰工程预算定额》中的现浇混凝土墙举例说明。

在上海市的 预算定额 中，完成1m3的现浇混凝土直形墙，需要两类工人工作共0.5802工日，需要混凝土1.01m3、塑料薄膜0.6039㎡、水0.7067m3以及使用混凝土振捣器0.1台班。（1工日和1台班都为8小时）

工程定额体系分为 施工定额、预算定额 、概算定额、概算指标和投资估算指标。这里仅针对施工定额和预算定额展开说明。

从上表可以看出， 施工定额 是施工企业为了适应组织施工和管理的需要而编制的，是由某施工企业编制的，属于其特有的定额。（为方便理解，下文称为 “企业施工定额” ）

举个简单的例子，如果某施工综合实力较强，其工人技术水平较高，那么他完成1m3混凝土直形墙的时间可能少于0.5802工日。如果该企业材料管理和施工技术水平较高（损耗少），其1m3混凝土墙使用的混凝土、水等材料一定少于上表中的数字，而如果该企业混凝土振捣设备先进，台班数也可能会少于0.1台班。

预算定额 是国家相关部门（一般为各省市住建部门）根据当地社会平均先进施工水平，编制的具有指导性的定额。（为方便理解，下文称为 “地方预算定额” ）。

企业施工定额与地方预算定额同时也是密不可分的，各企业制定企业施工定额，初期一定是在地方预算定额的基础上，根据自身经验结合具体项目进行调整。而预算定额则是根据各企业的施工定额和具体项目统计而得。但从其形成的过程也可以看出，地方预算定额的基于过去的总结，而企业施工定额目是为了面向未来的项目。

但我国施工企业长期以来普遍存在的现象是，习惯性的使用地方预算定额代替企业施工定额作为报价的依据。如果仔细比对投标文件会发现，不同企业对同一工程项目的报价中，其消耗的人工、材料、机具量都一模一样，这显然与实际情况是不相符的。

忽视企业自身施工定额的建设和管理，施工企业也不注重对于企业采购、人员管理、施工工艺等方面的提升，长此以往，企业缺少创新改进的动力和压力，各施工企业的能力趋于同化。

施工企业大规模的使用地方颁布的预算定额，实际上是 “政府配置资源”的一种变相形式，不符合改革要义。市场的自我调节机制无法发挥作用，资源也就无法进行有效的市场化配置。

取消预算定额，是一项破釜沉舟的举措。短期内，企业可能会继续沿用地方预算定额，但随着时间的推移，（最后发布的）地方预算定额与市场现状严重不匹配，而其他企业逐渐重视使用企业施工定额，没有企业施工定额的企业必将失去竞争力，促使其必须建立自身企业施工定额以适应市场化竞争。

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