第三次土地调查对于空间信息产业及业内企业来说又是加速展的机遇。

根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地调查条例》有关规定，国务院决定自2017年起开展



第三次全国土地调查。现将有关事项通知如下：



  一、调查目的和意义



  土地调查是一项重大的国情国力调查，是查实查清土地资源的重要手段。开展第三次全国土



地调查，目的是全面查清当前全国土地利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，健全土地调查



、监测和统计制度，强化土地资源信息社会化服务，满足经济社会发展和国土资源管理工作需要



。



  做好第三次全国土地调查工作，掌握真实准确的土地基础数据，是推进国家治理体系和治理



能力现代化、促进经济社会全面协调可持续发展的客观要求；是加快推进生态文明建设、夯实自



然资源调查基础和推进统一确权登记的重要举措；是编制国民经济和社会发展规划、加强宏观调



控、推进科学决策的重要依据；是实施创新驱动发展战略、支撑新产业新业态发展、提高政府依



法行政能力和国土资源管理服务水平的迫切需要；是落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约



用地制度、保障国家粮食安全和社会稳定、维护农民合法权益的重要内容；是科学规划、合理利



用、有效保护国土资源的基本前提。



  二、调查对象和内容



  第三次全国土地调查的对象是我国陆地国土。调查内容为：土地利用现状及变化情况，包括



地类、位置、面积、分布等状况；土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；土地



条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当



重点调查永久基本农田现状及变化情况，包括永久基本农田的数量、分布和保护状况。



  三、调查时间安排



  第三次全国土地调查以2019年12月31日为标准时点。



  2017年第四季度开展准备工作，全面部署第三次全国土地调查，完成调查方案编制、技术规



范制订以及试点、培训和宣传等工作。



  2018年1月至2019年6月，组织开展实地调查和数据库建设。



  2019年下半年，完成调查成果整理、数据更新、成果汇交，汇总形成第三次全国土地调查基



本数据。



  2020年，汇总全国土地调查数据，形成调查数据库及管理系统，完成调查工作验收、成果发



布等。



  四、调查组织实施



  第三次全国土地调查涉及范围广、参与部门多、工作任务重、技术要求高。各地区、各有关



部门要按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则组织实施调



查。



  为加强组织领导，国务院决定成立第三次全国土地调查领导小组，负责领导和协调解决调查



工作中的重大问题。领导小组办公室设在自然资源部，负责调查工作的具体组织和协调。其中，



涉及调查业务指导和检查方面的工作，由自然资源部牵头负责；涉及调查经费和物资保障方面的



工作，由国家发展改革委和财政部负责协调；涉及数据统计和分析方面的工作，由自然资源部会



同国家统计局负责处理。其他有关部门要各司其职、各负其责、通力协作、密切配合。地方各级



人民政府要成立相应的调查领导小组及其办公室，负责本地区调查工作的组织和实施。



据笔者了解，本次“三调”选取了约19 个试点：北京市通州区、山西省太原市尖草坪区、黑龙



江牡丹江市东宁县、吉林省长春市双阳区、江苏省扬州市广陵区、浙江省宁波市鄞州区、安徽省



池州市东至县、江西省宜春市高安县、山东省潍坊市诸城市、河南省安阳市林州市、湖北省武汉



市江夏区、广东省东莞市、广东省深圳市、四川省遂宁市大英县、贵州省黔南州独山县、陕西省



西安市高陵区、甘肃省武威市古浪县、青海省西宁市大通县、宁夏回族自治区吴忠市盐池县。



对于中国来说，“二调”开启以来的十年是高速发展的十年，意味经济和社会的巨大变化。摸清



国情国力状况，把脉经济社会发展，为下一个阶段的发展打基础，全国第三次土地调查的号角正



在吹响。而对于空间信息产业来说，各种新技术、新服务、新应用，也在这十年不断迭代进步，



相信将在接下来的第三次全国土地调查中担当重要的角色。



国内外土地调查的比较

国务院2008年发布的《土地调查条例》第6 条，国家根据国民经济和社会发展需要，每10 年例



行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。



这也无法打消很多人对于投入巨大人力、物力、财力开展全国性土地调查的必要性，或者其十年



一次合理性的疑虑，我们可以与国外的全国性土地调查进行比较。



国外一些经济发达国家的土地资源调查工作开展较早，早在二十世纪三十年代就已经十分普遍了



。其中英、美、日、德、法等国还建立了相应的土地调查规划和管理机构，先后开展了全国性和



地区性的土地利用调查与制图工作。



英国的土地利用调查与制图工作开展较早，于1930年成立土地利用调查所；澳大利亚全国性的土



地调查研究始于1946年，成立全国土地调查小组；美国的土地利用调查则开始于1934年。这个阶



段，各国主要对全国土地利用情况和沿革变化进行摸底清查，对土地进行分类，并绘制地图。



上世纪70年代，土地调查计划在遥感技术的推动下蓬勃展开，尤以美国、加拿大最为突出，其在



遥感、地理信息技术支持下大量利用遥感信息资料和自动化编制技术，对土地利用和规划进行全



面的调查和规划，土地利用调查、土地覆盖分类等土地调查内容更加丰富。



亚洲国家土地调查最有成就的首推日本。日本是非常重视土地调查的国家，极具特色的是日本颁



布了一系列的法令、规程，以促进国土调查计划的实施。与我国相似但更早，上个世纪60年代日



本就制订了四个国土调查十年计划。日本的全国性大比例尺土地利用调查制图做得较多、较好。



1949 年编制了1:80万土地利用图，同年又编制了1:20万土地利用图。



1953-1957年进行了1:5万土地利用图调查。并且在1974年开始利用航空影像编制1:2.5万土地利



用图。



比较而言，我国全国性的综合性的土地调查开展较晚，二十世纪八十年代，随着中央与省级国土



机构普遍成立，一个综合性的国土资源行政管理体系开始出现，并着手组织了大量区域性和专题



性的资源调查研究工作。



截至目前，我国主要进行了两次全国性的土地调查，即第一次全国土地调查、第二次全国土地调



查。两次调查跨越中国改革开放重要的30 年，全面获取覆盖全国的土地利用现状信息和集体土



地所有权登记信息，形成一系列不同尺度的土地调查成果，实现了土地资源信息的社会化服务，



满足了经济社会的发展、土地宏观调控及国土资源管理的需要。



为什么要开展第三次全国土地调查

国务院印发的《全国国土规划纲要（2016-2030）》（一下简称《纲要》）中强调，科学推进国



土集聚开发、分类保护和综合整治，进一步优化开发格局、提升开发质量、规范开发秩序，有利



于形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土，为实现“两个一百年”



奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦提供有力支撑和基础保障。



当前，中国正处于经济社会转型升级的关键时期。在转型升级过程中要落实创新、协调、绿色、



开放、共享的发展理念，推进供给侧结构性改革。与这些相适应的国土工作成为转型的基础和关



键，三次调查将为这一系列重大问题提供参考。



一是国家经济发展转型升级的需要。长期以来，土地在中国经济高增长中扮演着发动机的角色，



是参与宏观调控的重要手段。而当前，中国经济正处于新旧动能转换、经济转型升级的关键时期



，推动经济往好的方向转，更多要依靠市场的力量。今后将告别以土地作为经济增长发动机的做



法，以土地结构优化来推动结构性改革，大力推进节约集约用地，促进经济社会全面、协调、可



持续发展。故当前应推进再一次的全面土地调查，优化土地调查规范体系，以加强国土资源管理



，并促进土地的合理规划及利用。



二是国土资源管理的需要。准确的土地调查资料是国土资源各项管理工作的基础。开展第三次土



地调查，对全国范围内的每一块土地进行一次全面的土地调查，查清土地利用现状，获取到基础



数据和图件，是科学修编土地利用规划，有效实施土地用途管制，严格落实各项耕地保护措施，



促进城镇存量土地开发和内部挖潜，确保土地资源节约集约利用的根本依据。



三是现实状况的需要。第二次全国土地调查首次采用覆盖全国的遥感影像调查底图，实现了图、



数、实地一致。全面查清了全国土地利用状况，掌握了各类土地资源家底。



不过，“二调”开展的时间，我国的高分卫星还未投入使用，采用的遥感影像来源于不同卫星，



其分辨率及影响质量参差不齐，为内外业调查分析工作造成了一定的困扰。另外，各地受财力、



技术等所限，“二调”开展程度也有所不同，经济相对发达地区调查成果翔实，信息化程度高，



且对于“二调”数据的后续应用能够持续进行。而经济实力相对较差的区域，信息化程度不高，



图件更新不及时，调查内容和指标也不全面等，其成果的后续应用更是难以为继。



综上，开展第三次全国土地调查势在必行。当然，也应注意第三次全国土地调查并不是要对前面



两次数据及其他成果全面覆盖，而是要在前两次调查的基础上进行完善，基于新时期发展以及国



土工作的需要进行加强升级。



“三调”内容更加丰富

2009年，按照国务院统一部署，第二次全国土地调查全面完成，建成了县—市—省—国家四级覆



盖全国每一块土地的土地调查数据库，各级数据库中包括辖区范围内的每个地块的空间数据和面



积、地类的相关属性数据，都实现了数据化留存。

不过，第二次全国土地调查实际上是在基础数据十分匮乏的情况下进行的，历时两年才完成调查



工作，数据的分析、汇总和确认、核实，又花费了近两年的时间，之后相关的数据库和相关制度



才陆续建立起来。



相比于第一次全国土地调查、第二次全国土地调查，正处于试点阶段的第三次全国土地调查工作



或将有较大不同，牵头部门自然资源部增添了多项工作职能。一方面，不动产统一登记制度已经



初步建立；另一方面，自然资源的确权登记以及信息系统联网工作都在稳步推进当中。因此，一



旦第三次全国土地调查工作启动，其调查的范围、覆盖的全面性以及生产数据的规模，都将远远



超出前两次全国土地调查工作。尤其是在不动产统一登记建立，第三次全国土地调查的内容将有



“新节目”。



此外，“三调”采取国家总体控制的工作路径，即国家制作并下发调查底图——地方细化举证—



—国家在线核实——国家审核确认。此路径明显区别于“二调”的县—市—省—国家的逐级建设



路径。更能保证数据一致性，保证后期高质量的数据应用及共享服务。随着经济发展逐步不再依



赖土地及自然资源，以及人们对于环境保护、生态和谐的绿色发展的要求。三次调查中必然会开



展国土空间开发、资源环境保护等各项专题调查，促进生态文明建设，满足经济社会发展及国土



资源管理的需要。



此外，在二次调查实现信息化基础上，本次调查将会综合十年来的土地调查信息建设成果，进一



步提升土地资源调查、管理、规划、利用的信息化水平，实现国土资源信息的社会化服务。



“三调”方式手段多样化

按照现行法律规定，一旦确定启动第三次全国土地调查工作，将首先在国务院层面设立第三次全



国土地调查工作领导小组，按照惯例，自然资源部将作为该项工作的牵头部门；同时，县级以上



地方政府都将设立辖区范围内的工作领导小组，负责土地调查的落实与执行工作。



据了解，即将全面开启的“三调”，包括不动产权籍调查在内，还将启动包括卫星遥感、信息数



据共享平台、登记实地调查核实等方式的技术手段进行。当前不动产统一登记信息平台和技术，



也将对第三次全国土地调查提供数据支持。其中所运用的系统建设技术、信息数据共享技术、以



及地方政府部门与企业之间的合作经验，都将是国土资源信息化升级的重要财富。



一次调查由于开展时间较早，受条件限制，大部分是野外调查。部分地区采用了基础图件，由于



时点与标准不一，导致调查进展缓慢。相较于一次调查，第二次调查在基础图件、技术运用、人



员素质、经验规划方面都大大提高了调查数据的精度和效率。



尤其在技术运用方面，差异化更明显。二次调查正处于空间信息技术广泛运用的时期，土地内业



通过GIS 建立数据库，达到了良好的数据存储与应用的效果，构建了国土资源管理“一张图”和



综合监管平台。而随着高分卫星、无人机等遥感测绘技术及应用的逐步成熟，大数据、云计算的



兴起，各类国土及地理信息服务的产生，三次调查无疑将以更先进的技术以及更完整的工作体系



来保证工作的顺利开展。



据不完全统计，第二次全国土地调查投入总金额约为150 亿元，其中地方投入约130 亿元。有业



内人士称，第三次全国土地调查范围及规模将超前两次。对于空间信息产业及业内企业来说，无



疑又是一次加速发展的机遇。