我国地下综合管廊的发展趋势与问题思考

电影《微光城市》给观众呈现了这样的一幕：在经历浩劫的未来世界，一座设定只能运作200年的地下城市建成，用于维系人类最后的族群。这个黑暗城市中唯一的照明就是街道上的灯泡。随着城市运作近200年，停电次数越来越多，“微光城市”里的居民开始恐慌起来。男女主角常在如迷宫般的城市地下管道中嬉戏，偶然发现一份残破的文件，那竟是走出“微光城市”的指引。莉娜和杜恩将竭尽所有勇气和智慧去解开其中的秘密，从而拯救整个城市，但一切必须赶在“微光城市”的灯光熄灭之前。
现代社会的人们当然不希望生活在这样的“微光城市”中，相反则更向往便利、快捷、智能的城市生活，中国城镇化的快速步伐不断满足了人们对城市生活的需求，但即便在发达的城市生活中，或许我们也总会遇到这样的情况：明明刚刚建好的路，隔三差五地被翻开，不是水管维修，就是通讯光缆铺设，施工现场也极其混乱，赶上晴天尘土飞扬，赶上雨天遍地泥浆……这样的情况一年又一年重复上演，不知什么时候是个头……针对种种抱怨，施工方只能给出这样的解释：“管网容量要扩大，有了问题，这些都是直埋在地下，管线也是根据需要随路而定的，没办法，只能给路‘开膛破肚’了。”
如今新一轮的城镇化在各地加紧建设，如果说，特色小镇、绿色乡村的建设，让新型城镇化更多在“人”字上下功夫。 那么除了“面子”上建设的光鲜亮丽，“里子”又该如何打造呢？答案就是地下综合管廊的建设与运维。
城市空间集约化的开始
综合管廊的建设发端于欧洲，成熟于日本。法国巴黎从1833年开始有系统规划排水网络的同时就开始兴建综合管廊，之后西班牙、德国、瑞典、芬兰、俄罗斯纷纷开始兴建综合管廊。综合管廊的建设首先在欧洲等国家兴起，主要是源于英国、法国等西欧国家政府财政能力较强，将综合管廊作为完全公共产品，建设资金全部由政府负担，管廊建成后产权归政府所有，并由政府将管廊租给各管线单位使用，收取租费。
我国的综合管廊建设最早可追溯到1958年在北京天安门附近铺设的第一条地下管廊，20年之后才有第二条管廊问世。1994年开发上海浦东新区时在张杨路修建全长11.13公里的地下管廊，标志着综合管廊建设正式起步。在这之后，北京、上海、天津、广州、昆明、福建和南京等城市也在城市建设过程中修建了小部分综合管廊，但总体规模都不大。直到2000年之后，我国地下管廊建设才开始加速，但是和日本、德国、新加坡等国家相比，目前我国投入使用的地下综合管廊仍不算多。
从2014年国办发27号文《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》出台以后，综合管廊建设在我国逐渐重视起来，各部门相关政策陆续出台，部分地区也顺势搭上PPP政策快车，开始大规模建设城市综合管廊。在当前综合管廊建设运营中，由于缺乏完善的立法对管廊建设费用分摊、管廊建成后收费依据和标准加以明确，综合管廊在我国推进的步伐仍然很缓慢。
地下综合管廊发展在我国虽然缓慢，但却有其必要性。比如开篇中我们所提到的，随着城市网络化市政管网体系的快速发展，因管线扩容、更新、维修等造成道路反复开挖现象十分常见，不仅给居民的正常生活造成了不便，同时也带来环境污染、噪音污染以及管线交叉损害、城市交通拥堵、商业利益损失等其它方面的社会成本显著增加，已经成为制约城市基础设施发展和生态环境改善的瓶颈。
此外，各大城市因新建地铁，导致原有管网设施破坏或者管道改建的情况常有发生。在这种背景下，综合管廊作为有效解决城市基础设施建设矛盾的新模式，逐步得到认可和推广。
综合管廊作为一种集约化的市政基础设施，社会效益突出。一是有效改善城市交通问题，解决因管道事故引起的反复开挖路面和交通堵塞问题；二是提升了城市整体形象、美化城市景观，减少“空中蜘蛛网”和“地上马路拉链”的脏乱现象；三是有利于促进城市空间集约、高效化利用，缓解城市发展与土地资源紧缺之间的矛盾，提高土地利用效率和增加土地升值空间；四是减少城市公共资源浪费，避免因城市道路反复开挖带来的各种经济损失，以及造成的环境污染和资源浪费；五是提升管线安全水平和防灾抗灾功能，保障城市安全。
在传统管网模式下，各种管线纵横交错、错综复杂，因缺少对地下管网的管理和管网信息平台的建立，造成在地下管线施工过程中经常由于错误的勘察、施工造成临近管线的破坏、甚至爆炸等突发事件。根据相关的统计显示，全国范围内由于管线施工造成其他管线破坏、泄露等事件的经济损失高达450亿元。 现阶段，由于我国没有对城市地下空间产权做出明确规定，管线单位只需向各自的行政主管申请获批后，就可开挖道路实施管线操作。但是由于各管线单位行政主体不同，施工顺序不同，一条道路经常是反复开挖和修复，造成地下管线管理失控的局面。综合管廊的优势正体现在其可以对管线进行统一管理和维护，管廊内设臵有监控中心，发生故障后，专业维修人员随同管线单位入内进行维修，避免因管线操作人员不当操作引起的风险和损失。
众口难调的“生命线”
地下综合管廊好处如此多，却多年未能大面积推广，业内专家表示，造价高、收费难、投资风险大，是制约地下综合管廊建设有效推进的主要因素。
据住建部测算，加上入廊管线，地下综合管廊每公里造价约为1.2亿元，比同期四车道高速公路造价还高出4000多万元。据《中国城市建设统计年鉴》显示，截至2011年底，我国城市仅供水、排水、燃气、供热4类市政地下管线长度已超过148万公里。如果按照综合管廊的设计模式，将这几种管道设计为一体，建设管廊长度约为37万公里左右，在不计算拆迁等成本的情况下，所需资金就将近4万亿元。
城市地下综合管廊需要一定的建设规模、形成网络，才能发挥其应有的作用。而现有的综合管廊建设，主要集中在新城区。老城区建设综合管廊需要开挖道路，封锁交通，施工周期较长，并且施工单位必须了解原先道路地下管线的埋设情况，而许多城市的市政管线信息资料早已缺失，排查、摸清原有管线情况需耗费大量的人力、物力和时间，施工前期准备工作任务重，造成老城区建设综合管廊要比城市新区投入成本高，且建设步伐缓慢。
地下综合管廊发展瓶颈不仅体现在投资成本上，同样也体现在地下综合管廊的运维上。
首先是法律法规不够健全。目前国内在综合管廊的产权归属、成本分摊、费用收取等与管廊运营直接相关的重要问题上都没有出台相关立法文件，对具体收费标准没有明确，收费依据也需要进一步细化。国内大多数综合管廊都明显存在立法或行政规定、条例等制定的进度跟不上综合管廊建设发展的步伐。
其次，缺乏明确的收费依据和收费标准。目前，综合管廊在运营阶段还没有统一的收费标准，部分由政府投资建设的综合管廊都是免费的，或是收取部分日常运营维护费，很难收回投资成本。由于地方财政资金难以承受综合管廊前期较大的投资成本，如果想通过引入社会资本的方式建设综合管廊，首先需要解决的问题就制定综合管廊收费标准。因为没有相关行政规定作为依据，使得引入社会资本投资人成为障碍。
再次，城市地下综合管廊的利益涉及面广，协调难度大。政府部门是主要发起人，对综合管廊项目起主导作用，注重社会效益；各管线单位是使用者，若入廊费用和日常维护管理费收取过高，会对管线单位入廊的意愿产生影响；第三方投资者作为出资人希望城市地下综合管廊能带来收益回报，追求经济效益最大化。
不可否认,面对资金、技术和统一性等种种问题，造成我国地下综合管廊的建设推进速度缓慢的状态。相较于发达国家,国内目前已建综合管廊的规模较小,不管是从长度上还是密度上,北上广等一线城市和发达国家主要城市相比都存在较大差距。但是随着国家对综合管廊建设重要性认识的加强,全国范围内综合管廊建设的大面积推进,我国综合管廊建设将会以超常规的速度发展,未来将实现所有管线全部纳入地下综合管廊。
打造为新型城镇化的根基需“举国行动”
万丈高楼平地起。如果说建筑的基础是钢筋混凝土的结构框架，那么地下综合管廊就是新型城镇化的地基。而对这一工程的建设，政府给予了高度关注，政策扶持频频加码。
2015年8月，国办印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，《意见》明确要求已建设地下综合管廊的区域，所有管线必须入廊，在其它区域新建管线的，相关部门不予审批，既有管线应逐步有序迁移至地下综合管廊。
同年11月,地下综合管廊建设被上升到国家战略高度,写入“十三五”规划。综合管廊能够与城市整体规划建设同步,保证城市可持续化发展,激发市场活力,打造经济新增长点,这既是“智慧型”新城市的发展要求,又能够成为“稳增长、促改革、惠民生”的重要手段。因此,全面建设综合管廊、打造城市“生命线”势在必行。
面对政策的频繁出台，有分析人士指出，地下综合管廊建设大规模启动意味着城市建设核心从地上设施建设向地下设施建设和地下空间开发利用转移。地下综合管廊建设也成为创新城市基础设施建设的重要举措，国家核心支持的民生工程，旨在破解长期存在的城市地下基础设施落后等突出问题，推进新型城镇化建设。
政策之后是举国行动。据住房城乡建设部统计数据，截至2016年12月20日，全国147个城市28个县已累计开工建设城市地下综合管廊2005公里，全面完成了年度目标任务。2017年伊始，为城市看不见的“生命线”，多省市积极出台相关规划：2017年1月11日，陕西省首批22项有关海绵城市、综合管廊和装配式建筑设计、建设、管理以及施工的工程建设地方标准，正式发布实施；日前，《淄博市主城区地下综合管廊专项规划》已获山东省淄博市政府批复，规划范围为淄博市主城区，位于滨莱高速以东、鲁山大道以西、黄河大道以南、淄河大道以北，总面积约283平方公里，总长117.5公里；河南日照市政府印发《日照市2017年城市规划建设管理计划及公路建设计划》,结合城中村改造，继续实施城区道路优化畅通工程，其中新（改、扩）建道路共计44条，总长度70公里；前不久，中国城市地下综合管廊产业联盟正式成立，继续为地下综合管廊建设这一新型城镇化重要基础添砖加瓦。
不仅如此全国综合管廊建设的进一步提速,沿线产业链也会随之拓开巨大的市场空间。首先,综合管廊的一体化建设工程将会催生地下工程设计、建筑施工、建材生产等行业的巨大需求;其次,综合管廊的运营监控主要是依托大数据分析和物联网技术,通过资源共享和信息互通,实现管廊中监控系统与区域设备的联动和快速反应,因此未来智能监控设备行业也有望迎来新热潮。综合管廊与智慧城市、海绵城市等主题紧密相关,将成为新型城镇化强有力的支撑。