纪颖波：预制装配式混凝土建筑发展政府政策和行业管理问题研究

消息来源：工程建设标准与实践
推进建筑工业化，有利于实现节能减排、提高住宅工程质量、提高建筑业生产效率，改善人居环境以及促进产业结构调整，是中国建筑业发展的必由之路。2013年11月17日，俞正声主席主持全国政协双周协商座谈会，建言“建筑产业化”，是我国建筑工业化发展历程中落实到政策层面的一次推动举措。建筑业的转型升级不仅仅是建筑行业的变革，更是一场社会变革，需要对现有的行业制度进行相应地调整和变革，以促进预制装配式混凝土建筑的发展。本文在分析我国预制装配式混凝土建筑发展现状的基础上，从政府政策和行业管理制度两方面深入分析我国预制装配式建筑发展过程中存在的问题。

1 我国预制装配式混凝土建筑发展现状

我国自上世纪七八十年代在装配式住宅结构体系方面进行了一系列探索和实践，特别是近年来住宅产业化促进中心出台预制装配式建筑相关配套文件，通过产业化试点城市、示范基地、示范项目、性能认定和部品认证推进我国预制装配式建筑的发展，取得了良好的示范效果。目前，全国已设立了40个国家级住宅产业化基地，实施了200多个国家康居示范小区。但我国预制装配式混凝土建筑发展仍处于起步阶段，政策体系不健全、技术标准、评价标准不完善，缺乏统一的数据统计口径反映我国预制装配式混凝土建筑发展情况。本文选取了我国2个直辖市（北京市、上海市）、3个国家住宅产业化综合试点城市（深圳市、沈阳市、济南市）、及5个典型省份（河北省、江苏省、安徽省、福建省、宁夏回族自治区）共十个典型省市的预制装配式建筑发展现状进行分析（图1～图3）。

图1 我国典型省市预制装配式混凝土建筑项目数量
（单位：万平方米）

图2 我国典型省市预制装配式混凝土建筑面积
（单位：个）

图3 我国典型省市地区预制装配式混凝土建筑政府文件数量
（单位：个）
1）北京
自2011年以来，北京先后发布了《关于推进本市住宅产业化的指导意见》、《关于产业化住宅项目实施面积奖励等优惠措施的暂行办法》等10个政府文件，包括面积奖励、专项基金等，建立起一套较完整的政策体系和推进机制，政策支持力度大。截止2013年，北京共有7个预制装配式建筑项目，以商品房为主，其建筑面积（40.97万平方米）远低于平均值（126.75万平方米）。北京市预制装配式住宅市场份额小，生产规模优势无法体现，成本较高，示范效应、政策实施效果难以体现，不能充分发挥政府政策的引导和扶持作用。
2）上海
2009年，上海市委、市政府提出“以推进保障性住房建设为重点，保持房地产市场稳定健康发展”的目标和要求，建立了上海六大保障性住房基地（宝山顾村、嘉定江桥、松江泗泾、闵行浦江、南汇周康、浦东曹路），由上海市五大集团（上海城建、上海建工、绿地、保利、万科）开发建设，强制要求采用预制装配式技术。另外，《关于本市进一步推进装配式建筑发展的若干意见》[沪府办(2013)52号]提出：按照“不同区域分类推进原则”，重点推进装配式建筑建设，明确住宅单体的预制装配应达到15%以上，且外墙必须采用预制墙体或叠合墙体；并参照《上海市建筑节能项目专项扶持办法》，对预制装配率达到25%及以上的整体装配式住宅示范项目，采取每平方米补贴100元的专项补贴政策，为上海市预制装配式建筑的发展奠定了良好的基础。上海预制装配式建筑的发展主要通过在保障性住房中强制采预制装配式技术来推进，鼓励政策停留在招拍挂方式供地、预制外墙或叠合外墙的预制部分不计入建筑面积和专项补贴上。
3）深圳
2006年，深圳市被确定为首个国家住宅产业化综合试点城市。近年来，深圳市在保障性住房建设过程中，一直进行着预制装配式建筑的探索与实践。制定了《关于推进住宅产业现代化的若干意见》，开展了保障性住房的面积标准、全装修标准、施工图库、部品图库、工程量清单库等标准化、系列化设计研究；积极推进试点示范工作，强制新建建筑必须达到50%节能标准，实现建筑废弃物综合回收利用率达30%，形成建筑工业化成套技术和产业化体系；新建保障性住房交付使用前必须完成室内一次性全装修；形成了以万科、招商等房地产骨干企业、部品生产企业和大学、科研机构组成的产业联盟。在建的龙华龙悦居公租房建筑面积21.5万平方米，工业化率13%，采用绿色建筑技术的增量成本每平方米40元。
4）沈阳
继2011年成为全国首个现代建筑产业化试点城市后，沈阳依托铁西老工业基地，将研发、设计、建设融为一体，建立现代建筑产业园。以设计标准化为重点，先后编制了《预制混凝土构件制作与验收规程》、《装配整体式建筑技术规程》等九部省级和市级地方技术标准，编制了保障性公租房标准图集、中小户型标准图集、厨卫标准化设计等一系列技术标准的研究编制工作。政策方面，《关于加快推进现代建筑产业发展若干政策措施的通知》从企业发展、工程建设、配套产业链和科技支撑等方面提出了相关支持政策，特别是对采用装配式技术的项目在社保费、安措费、质保金及墙改基金、散装水泥基金等方面给予的政策支持，以及在商品住宅销售等环节给予的政策支持，有力提高企业应用现代建筑产业化技术的积极性。沈阳市在保障房、公共建筑、市政工程中全面采用装配式建筑方式，鼓励开发企业进行试点，强制“二环内新建项目必须采用装配式建筑技术，项目装配率达到20%以上，必须实行全装修”，来推广预制装配式建筑。截止2013年底，已开工或确定采用装配式建筑技术的项目达640万平方米，全装修商品住宅600万平方米，构件规模化产能已达500万平方米，全市实现现代建筑产业产值1536亿元，充分起到了试点带动作用。
5）济南
2012年，济南市正式成为继深圳、沈阳之后第三个国家住宅产业化综合试点城市。济南出台促进住宅产业发展的政策措施，出台促进住宅产业化发展的优惠政策；加强科研研发，现已取得3项发明专利和32项实用新型专利，编制完成了《济南市CSI住宅设计施工验收技术要点》；鼓励开发企业采用住宅工业化技术，并在政府主导建设的保障性安居工程项目中逐步推广住宅工业化技术。同时打造千亿元产业集群，加大招商引资工作力度，形成配套齐全的住宅产业化生产基地。
6）江苏
自2010年以来，江苏省相继出台《成品住房装修技术标准》、《关于加快推进成品住房开发建设实施意见的通知》，全面推广成品住宅。将常州等地作为全国示范城市，在苏南、苏中建设建筑产业园，要求各地新建保障性住房一律按成品住房标准建设，并纳入住房保障年度目标任务考核，并对成品住房开发建设给予优惠政策支持。江苏有较好的成品住宅推广市场基础，但对预制装配式建筑缺乏有效的政策支持。
7）安徽
2011年，安徽省确立以住宅产业化为目标、以推广项目为抓手、以标准设计为保障的“三位一体”发展模式。在一大批试点示范项目的基础上，出台《推进全省住宅产业化工作的指导意见》、《加强全省住宅全装修工作的通知》、《安徽省工程建设标准设计管理办法》等相关文件，解决在技术标准缺失下工程建设中遇到的应用难题；同时批准立项（标准）图集30项；开展政产学研合作，极大地促进了工程建设标准化和预制装配式建筑的发展。
从我国典型省市预制装配式建筑的发展情况来看，我国预制装配式建筑的推进工作主要以技术标准支持、政策鼓励为主，同时引进企业，建设现代建筑产业园、综合试点城市，开展预制装配式建筑示范试点，在保障性住房建设中强制推广预制装配式建筑。但仍存在着法律法规不健全，标准技术体系不完善，配套政策缺位，政策推进力度不够，试点城市、示范项目不能充分发挥重要的示范、辐射和带动作用等问题。
依托当前大规模推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设、适应工业化城镇化快速发展的新形势，由政府主导促进技术、管理、制度的集成与创新，规模化试点，坚持“一手抓市场，一手抓产业”继而带动整个产业发展，是我国预制装配式混凝土建筑发展的契机。

2预制装配式建筑政府政策分析

2013年1月，国务院办公厅正式发布《关于转发发展改革委住房城乡建设部绿色建筑行动方案的通知（国办发[2013]1号）》，再次提出推动建筑工业化。北京、沈阳、深圳、上海等地政府相继制订并完善推进预制装配式建筑的相关政策法规，为推进预制装配式建筑提供重要保障。通过资料整理，系统梳理了我国北京市、上海市、深圳市、沈阳市、济南市、河北省、江苏省、安徽省、福建省、宁夏回族自治区共十个省市建筑工业化发展的政府政策，主要从土地政策、税收政策、金融政策等方面分析，并进行频数统计分析（见表1）。
表1 我国各省市建筑工业化发展政策频数分析

2.1土地政策

（1）加强土地出让管理。对工业化建筑实行优先考虑土地供给，将预制装配化率、全装修面积比例等内容加入土地出让条件或者在土地出让或划拨前；把采用建筑工业化模式列入保障性住房的土地招拍挂条件。
（2）面积奖励。对于工业化住宅，在符合相关政策法规和技术标准的前提下，在原规划的建筑面积基础上，奖励一定数量的建筑面积。奖励总和不超过实施产业化的各单体规划建筑面积之和的3%。对上述奖励部分的建筑面积按审定的楼面毛地价（或楼面出让金）收取土地价款。

2.2税收政策

（1）税收优惠。如解决混凝土预制构件企业增值
税进项抵扣问题；调整企业营业税及房屋契税的征收标准，消除供应和购买全装修住宅的企业和消费者不合理税负。
（2）降低企业税收负担。将建筑工业化企业列入战略性新兴产业的政策支持范围，争取各种税收优惠减免政策。如对企业为住宅工业化生产而购买的生产设备，采用加速折旧计提法；对提供产业化技术培训、咨询、服务等的企业或个人，采用减免企业所得税和个人所得税等。

2.3金融政策

（1）支持企业多渠道融资。
（2）实行优先优惠放贷，推行公积金贷款，无抵押融资贷款等。
（3）加大对成品住房开发建设的信贷支持力度，建立成品住房工程担保机制，企业担保贷款的担保费享受优惠。
（4）通过采取贷款贴息、财政补贴等扶持方式，加快建筑工业化项目示范和推广，支持建筑工业化企业进行技术研发、设备更新、标准制定、部品生产、项目试点等工作。

2.4其他政策

（1）减免基础设施配套费，允许采用装配式建筑技术的进行住宅建设的开发商所增加的成本计入整个项目的基本建设成本。
（2）利用建筑节能专项资金等扶持政策，采取财政贴息、补助、奖励等方式，优先扶持现代建筑产业，鼓励现代建筑产业重大项目争取国家有关专项资金支持。
（3）优先返还墙改基金、散装水泥基金。
（4）优先参与各类工程建筑领域的评选、评优以及申报国家绿色建筑、康居示范工程等。
（5）对开发建设单位办理《商品房预售许可证》开辟行政审批绿色通道，同时在商品房预售资金监管上给予支持。
（6）鼓励工程建设按照设计、施工安装、构件生产一体化总承包；工程招投标时，采用装配式建筑技术的投标单位同等条件下优先中标。
政府政策是方向，行业管理制度是规则，行业管理政策的实施需要政府与其他部门共同配合。目前我国已有很多省份根据地方具体情况提出了鼓励政策，但是没有形成完整各部门协调一致的政策体系，没能从国家行业管理的角度给予相应的管理政策支持。本文在分析政府政策的基础上，深入研究我国预制装配式建筑行业管理制度。

3预制装配式混凝土建筑行业管理制度分析

预制装配式建筑具有节能、环保、高品质等特点，已经成为我国建筑业的发展方向。预制装配式建筑的发展离不开相应的项目建设管理制度，但我国现行项目建设管理制度主要是基于传统建造方式，在技术标准、评价标准、市场准入、质量安全监管等方面出现诸多不适用于预制装配式建筑发展之处。

3.1预制装配式混凝土建筑技术标准分析

以标准化设计、工厂化生产和装配化施工为特征的预制装配式建筑，需要一套完善的技术标准使各个专业、各个环节有效衔接起来。但预制装配式建筑技术标准还存在着国家统一标准较少，各级标准不统一，和相关标准缺失的问题。目前各级标准中，缺少关于结构设计和施工安装及验收的标准。我国针对传统建筑的标准规范已经形成相对完善的体系，其中也涉及了一些有关预制装配式建筑的内容，但涉及专业不全，规定分散，不成体系。
国家标准涉及建筑设计、建筑产品、结构设计和施工验收四方面，其中对预制装配式结构仅在传统建筑标准中有所规定，既不能充分反映新材料、新技术和新工艺，也不能满足预制装配式建筑的生产要求。行业标准方面，最新发布的《装配式混凝土结构技术规程》（JGJ1-2014）强调装配和现浇相结合，推荐了各种新型材料的使用，强调了模数协调，规范了建筑与节能设计、结构设计、预制外墙板设计、构件制作与储运、安装与施工、工程验收等。其余行业标准大部分为建筑产品标准，另外还有两部集设计和施工于一身的综合规程以及一部抗震标准。与国家标准情况相似，针对预制装配式建筑的标准颁发时间较早，已不适应预制装配式建筑现状，待深化完善。地方标准方面，各地区已出台的针对预制装配式建筑的技术标准主要对结构设计进行了详细规定，而其他章节只做了原则性规定，具有一定的指导作用，但比较笼统，不够具体详细。

3.2工业化建筑评价标准分析

工业化建筑评价标准是制定推动装配式建筑发展的法规政策的基本依据。没有工业化建筑评价标准，工业化建筑将缺少必要的遵循条件，其发展也将受到限制。政府优惠政策需要依据工业化建筑的评价结果来实施，因此，工业化建筑标准将为地方政府出台的工业化建造优惠政策提供评价依据。由住房和城乡建设部住宅产业化促进中心和中国建筑科学研究院主编、来自全国各地16家企业与机构共同参编完成的《工业化建筑评价标准》处于征求意见阶段，该评价标准将广泛适用于住宅建筑、公共建筑和工业建筑等各类新建建筑的工业化水平的评价，用于指导工业化建筑的设计、建造和运营管理，以及相关评价活动。《工业化建筑评价标准》的主要技术内容在与现行国家标准协调一致的基础上，结合工业化建筑自身特点，并借鉴国际先进的经验，推广符合我国国情的建筑工业化技术体系和生产方式，重点突出在工业化基础条件、生产方式、社会与环境效益上的体现。
工业化建筑评价标准体系主要包含两级内容：一级是基本评价标准，即新建建筑设计阶段、建造过程评价标准；另一级则是综合评价标准管理与效益评价标准，该标准包含了信息化管理、质量品质、综合效益评价内容。

3.3预制装配式混凝土建筑市场准入问题分析

市场准入制度是政府对市场进入控制，管理市场秩序的重要手段。目前我国资质管理所涉及的设计、施工、监理三方面的资质只适用于传统的建造方式，一方面阻碍了相关企业进入预制装配式建筑市场，另一方面降低了政府部门对市场的监管能力。
设计资质方面，由于具备丰富深化设计经验的构件生产单位不具有相应设计资质而无法独立进行相应设计工作，构件生产企业与设计院之间又缺乏有效衔接，降低了设计效率，增加了设计阶段的管理成本；现有设计人员缺乏设计预制装配式混凝土结构设计经验，尤其是节点的深化设计经验。
施工资质方面，《建筑业企业资质管理规定》主要针对的是传统施工方式，适应预制装配式建筑施工企业的市场准入管理规定不够明确。根据我国建筑法的规定，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成，因此预制构件/部品只能以建筑产品的形式进入施工现场，则构件生产单位需缴纳17%的增值税，导致成本过高，另外预制构件生产、安装的专业工程资质仍需明确和完善。据实地调研情况，技术人员大多来自劳务分包企业，文化水平普遍较低、技能水平不高，少有上岗培训经历。因此，一方面加强对现有施工人员的技能培训，增加构件生产和安装技能培训和持证上岗要求；另一方面制定新型建筑工业化劳务分包企业资格认定标准。
监理资质方面，考虑到预制装配式建筑深化设计的要求，以及大量现场施工转移至工厂的特点，应将预制装配式建筑的设计监督要求增加到设计监理资质要求中，提高设计监理的从业能力和预制构件的设计监管水平；加紧完善或出台预制构件质量验收标准。在工厂里设置驻厂监理，提高预制构件生产监理的监管水平；加快制定和完善预制构件安装工艺标准，解决构件安装监理工程师工作依据缺乏问题。

3.4预制装配式混凝土建筑质量安全监督管理问题分析

相比于传统建造方式，大部分构件和部品在工厂生产，施工现场机械化程度大幅提高，改善结构精度、渗漏、开裂等质量通病，建筑业工人的工作环境也会发生很大改变，在质量安全方面具有明显优势。但目前由于对预制装配式混凝土建筑的质量安全管理规定的匮乏，制约着预制装配式建筑的发展。现行的《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》虽也适用于预制装配式混凝土建筑的质量安全管理，但这些法律条例的规定不够具体，尤其针对预制装配式建筑，缺乏实际操作层面的监督管理，而预制装配式钢结构建筑相应的技术标准、施工质量验收规范等已相对完善。针对生产方式的变化，应强化建设单位“第一责任人”的规定，明确设计单位的质量责任，增加对构件生产单位的相关责任规定，强化施工单位质量安全的责任，延伸工程监理单位的责任，实施政府的专项监督管理，如在验收检查上，一是部分工程的验收地点由工地现场转移到了构件部品工厂，二是增加关于节点连接的验收规定；建立塔吊等机械设备的安全监管制度。

结语

依托预制装配式混凝土建筑促进建筑业转型升级，既要有战略发展规划，也要落实到操作层面；既要有政府引导，也要有市场调节；既要有政策推进，也要有技术支撑。注重政策扶持、技术水平、市场培育、应用领域、企业培育等方面，使技术标准体系不断完善，生产企业数量不断增加；产能逐步扩大，成本有效降低；应用范围不断拓展，在加快产业结构调整、促进节能减排、提升建筑品质以及保护环境，充分发挥试点示范作用，更好更快地推进预制装配式混凝土建筑的发展。